Commission des finances : examen de la proposition de loi relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération issues de la transformation de syndicats d’agglomération nouvelle

 

Mon intervention lors de la réunion de la commission des finances du 7 février dernier :

Mme Christine Pires Beaune. Les syndicats d’agglomération nouvelle, créés par la loi dite « Rocard » du 13 juillet 1983, ont été conçus comme des structures destinées à administrer certaines villes nouvelles de façon temporaire : à la fin des opérations de construction et d’aménagement, un décret en Conseil d’État déterminait la date d’achèvement, et la structure de gestion se transformait alors en communauté d’agglomérations. Neuf SAN ont ainsi été créés à partir de 1984 : un à Cergy-Pontoise, un à Évry, un à L’Isle-d’Abeau, dans l’Isère, un à Saint-Quentin-en-Yvelines, un à Sénart, un à Sénart-en-Essonne, deux à Marne-la-Vallée et un au Val d’Europe. Le dernier a été créé en 1987.

La loi NOTRe a supprimé cette catégorie de structures au 1er janvier 2017, mais dans les faits, la dernière a disparu dès le 1er janvier 2016. Aujourd’hui, nous avons six communautés d’agglomération contenant une ex-SAN, plus la métropole de Marseille, qui comprend l’ex-SAN Ouest Provence. Ces sept intercommunalités profitent d’un régime dérogatoire en matière de calcul du potentiel fiscal pour la dotation d’intercommunalités, mais également, depuis l’adoption en 2013 d’un amendement du Gouvernement non examiné en commission des finances, d’une dérogation en matière de calcul du potentiel financier agrégé – non évoquée par Dominique Lefebvre –, qui sert au calcul FPIC.

En vertu de ces deux dérogations, la communauté d’agglomération du Grand Paris Sud Seine-Essonne-Sénart, qui regroupe la communauté d’agglomération d’Évry, celle de Seine-Essonne, celle de Sénart-Essonne, celle de Sénart, ainsi que quelques communes, voit son potentiel fiscal réduit de 31 % et son potentiel financier agrégé réduit d’à peu près 27 %.

J’avoue que je me suis intéressée au sujet beaucoup trop tard, ce qui m’a empêchée de proposer une solution satisfaisante en temps voulu – mais par la suite, j’ai étudié le problème de manière très approfondie.

Pour ce qui est de la première dérogation, relative au calcul du potentiel fiscal pour la dotation d’intercommunalité c’est la loi de finances pour 2013 qui, par un amendement du Gouvernement, est revenue sur le calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier agrégé des ensembles intercommunaux, comprenant une communauté d’agglomération issue d’un SAN. Toujours par voie d’amendement, c’est la loi de finances pour 2016 qui a étendu cette dérogation pour permettre aux communautés d’agglomération qui fusionnaient avec des SAN ou des métropoles – ceci en raison d’un engagement pris à l’égard de la métropole de Marseille – de continuer à en bénéficier.

Avec ce dispositif, c’est tout le potentiel fiscal, c’est-à-dire non seulement la part de cotisation foncière des entreprises (CFE) de l’ancien SAN, mais aussi la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), ainsi que la taxe d’habitation (TH) et la taxe foncière bâtie (TFB), qui se trouve pondéré par un coefficient – fixé à 0,55 en 2016.

Si l’on peut admettre, comme je le fais, qu’au regard des règles de la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF), on applique une réfaction sur les recettes économiques – plus élevées dans le cas des SAN –, je trouve anormal que l’on étende ce ratio à la TH et à la TFB. Ainsi, au motif qu’elle fut jadis un SAN, la communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise se voit appliquer une minoration de 55 % de son potentiel fiscal, ce qui équivaut à un abattement de 48 millions d’euros. Du coup, les richesses économiques de cette communauté d’agglomération ne s’élevant qu’à 45 millions d’euros, on aboutit à un potentiel économique négatif ! Notons que personne ne s’est interrogé sur le potentiel de Val-de-Reuil et de Villeneuve-d’Ascq, qui sont des villes nouvelles mais n’avaient pas le statut de SAN…

La seconde dérogation, portant sur le FPIC, pose encore plus de problèmes dans la mesure où son montant est prédéterminé : ce que certains territoires ne payent pas, d’autres doivent le payer à leur place pour atteindre le milliard prévu. Le mécanisme redistributeur du FPIC repose principalement sur le potentiel financier agrégé par habitant, calculé non au niveau d’un EPCI, mais du territoire formé de l’EPCI et de ses communes membres. Par ailleurs, il est à noter que la population se trouve pondérée d’un coefficient multiplicateur qui favorise forcément les EPCI de taille importante – c’est le fameux coefficient logarithmique, également utilisé dans le potentiel financier agrégé.

L’extension de la dérogation appliquée au potentiel fiscal servant à calculer la dotation d’intercommunalité au potentiel financier agrégé, utilisé pour le FPIC, me semble illégitime. En effet, le FPIC n’a pas pour objet de comparer la richesse des EPCI entre eux, et encore moins en fonction de leur statut juridique : il n’y a pas un FPIC d’Essonne, un FPIC des CA, un FPIC des communautés urbaines et un FPIC des métropoles, mais un seul FPIC, et l’on compare des territoires entre eux.

Le SAN Val d’Europe étant resté un SAN jusqu’au 31 décembre 2015, son potentiel fiscal est pris en compte en totalité dans le potentiel financier agrégé pour le FPIC : ce territoire est donc contributeur. À compter du 1er janvier 2016, il se transforme en CA, sur le même périmètre ; mécaniquement, la totalité de la part du potentiel fiscal agrégé du territoire, y compris sur la part TH et TFB est pondérée, et il devient bénéficiaire ! Où est la logique d’un tel système ?

L’abattement de la fraction du potentiel fiscal agrégé, que l’on prend en compte pour le FPIC de Cergy-Pontoise, atteint 99 millions d’euros, alors que la totalité des recettes économiques pour ce même territoire représente 74 millions d’euros : là encore, on se retrouve en fin de compte avec un potentiel fiscal économique négatif : moins 25 millions d’euros… Une telle conséquence est tout à fait injuste, car la logique du FPIC était bien de comparer des territoires entre eux au niveau de la métropole tout entière, et non de comparer des territoires en fonction de leur statut juridique à l’intérieur d’un périmètre particulier.

En fait, le problème remonte à l’adoption de l’amendement de 2013 : le législateur, qui n’avait pas corrigé le potentiel financier lors de la création du FPIC en 2012, ne l’a fait qu’en 2013, quand il a constaté certaines anomalies – un SAN, contributeur pour 538 millions d’euros en 2012, s’était retrouvé bénéficiaire à hauteur de 2 millions d’euros en 2013, sans changer de périmètre !

Si je peux admettre la première dérogation, parce que de lourds investissements ont été réalisés et qu’il reste des emprunts à rembourser, la seconde reste à mes yeux totalement incompréhensible. C’est la raison pour laquelle j’ai cherché à la corriger fin 2016 – maladroitement sur la forme, je le reconnais. Mais sur le fond, je suis persuadée d’avoir raison, et je ne voterai donc pas cette proposition de loi. Si les choses sont aussi claires que le dit Dominique Lefebvre, je demande immédiatement de confier mission à la Cour des comptes de mener une étude sur les neuf ex-SAN.

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