Commission des finances : Communication sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal (Mmes Christine Pires Beaune et Véronique Louwagie, rapporteures)

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La commission entend ensuite une communication de Mmes Christine Pires Beaune et Véronique Louwagie, rapporteures sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. Nous allons vous présenter à deux voix le plan, en quelque sorte, d’un rapport d’étape du groupe de travail sur la DGF, que nous vous exposerons de manière plus détaillée avant que l’Assemblée n’interrompe ses travaux au cours de l’été.

Nous sommes parties du constat que si la réforme portée par l’article 150 de la loi de finances pour 2016 entendait répondre au souhait quasi unanime des élus de redonner à cette dotation – principale dotation d’État aux collectivités territoriales – davantage d’équité, de lisibilité et de prévisibilité, elle s’est révélée inapplicable en l’état en raison, notamment, des importantes modifications de la carte intercommunale et des incertitudes quant à ses conséquences concrètes pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

La complexité du débat en commission des finances puis en séance publique, notamment liée à l’opacité du mécanisme de mise en œuvre progressive de la réforme – avec le fameux « tunnel » – et à l’absence de simulations pluriannuelles de ses effets, n’a en effet pas permis d’évaluer correctement les différents dispositifs proposés. Cependant, les principales pierres d’achoppement que sont les DGF négatives, la territorialisation de la dotation de centralité, avec une part communale et une part EPCI, l’application de la puissance 5 à la population pour la répartition de la part communale, et les résultats très pénalisants pour les strates 9 et 10, ainsi que l’excessif étalement dans le temps des effets de la réforme – de quelques années à quarante ans – ont été clairement identifiées.

Notre travail repose sur l’idée que le délai entre l’adoption de la loi de finances pour 2016 et la préparation du projet de loi de finances (PLF) initiale pour 2017 doit être mis à profit pour analyser ces points de blocage et élaborer des propositions de correction. Les commissions des finances des deux assemblées ont donc constitué chacune un groupe de travail, dans l’objectif de travailler de concert via un comité de pilotage paritaire associant députés et sénateurs.

Le bureau de la commission des finances de l’Assemblée a donc décidé, le 10 février dernier, la mise en place d’un groupe de travail sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement du bloc communal, codirigé par le président Gilles Carrez et la rapporteure générale, Valérie Rabault, et composé d’une quinzaine de députés – pas exclusivement membres de la commission des finances. Véronique Louwagie et moi-même avons été désignées corapporteures. Estimant que le groupe de travail doit être en mesure de se fonder sur ses propres simulations afin de ne pas dépendre exclusivement de la direction générale des collectivités locales (DGCL), notamment en ce premier semestre où ladite DGCL s’affaire aux répartitions de dotations, nous avons lancé un appel d’offres à l’issue duquel la société Ressources Consultants Finances a été choisie pour nous accompagner dans nos travaux. Les groupes de travail des deux assemblées ont fonctionné chacun de manière autonome mais un comité de pilotage composé de leurs deux rapporteurs respectifs avait notamment pour fonction de définir les demandes d’expertise et de simulations présentées au prestataire. Il convient de souligner le caractère novateur de cette initiative parlementaire qui s’appuie sur un travail « transpartisan » et bicaméral dans le but d’élaborer des propositions consensuelles. Le groupe de travail de l’Assemblée nationale s’est réuni à huit reprises pour examiner les différents thèmes de la réforme, il a auditionné les ministres et leurs cabinets, ainsi que l’ensemble des associations d’élus du bloc communal à l’occasion d’une table ronde – nous leur avons aussi demandé des contributions écrites.

Notre ambition a été, tout en nous inscrivant dans une démarche d’amélioration de l’article 150, de conduire une réflexion à la fois sur les origines de l’actuelle opacité de la DGF, c’est-à-dire la prise en compte des réformes successives qui, au gré des cristallisations et des mécanismes de garantie, ont conduit à ce phénomène, et sur les voies et moyens de parvenir à une réforme qui redonne à la DGF sa double fonction de prise en compte des charges et des ressources des communes et des EPCI, et de correction des inégalités territoriales.

Comme vous le savez, des éléments nouveaux sont intervenus lors du congrès de l’Association des maires de France au début de ce mois. Le Président de la République y a effectivement annoncé que le dernier prélèvement au titre de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) pour le bloc communal serait étalé sur les exercices 2017 et 2018. Dans le même temps, la réforme de la DGF s’inscrit dans une réforme plus large du financement des collectivités locales qui fera l’objet d’un texte de loi spécifique en vue d’une application en 2018.

Nous avons donc décidé, députés et sénateurs, de nous focaliser non plus sur une réforme de l’architecture de la DGF mais sur les améliorations qui paraissent à la fois possibles et souhaitables dans le cadre du PLF pour 2017.

Mme Véronique Louwagie, rapporteure. Notre rapport se décompose en deux grandes parties. La première concerne les points à réformer dès le projet de loi de finances initiale pour l’année 2017. La seconde propose des pistes pour une réforme à bâtir.

Parmi les points à réformer dès 2017, figure en premier lieu le rebasage de la dotation forfaitaire des communes, à la suite du constat qu’un certain nombre de communes ne disposent pas de suffisamment de dotation forfaitaire pour absorber la CRFP, laquelle est non pas un prélèvement sur la DGF en soi mais un prélèvement sur les recettes réelles de fonctionnement. En 2015, 59 communes étaient en situation de DGF négative. En 2016, ce sont 168 communes, avec un montant total d’un peu plus de 9 millions d’euros. Ce qui vous est proposé, au travers de ce rebasage, c’est d’élargir le support de la dotation forfaitaire pour pouvoir absorber complètement la CRFP et de rebaser également la DGF en y incorporant la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). Définir une dotation de cette nature présentera l’avantage, d’une part, de supprimer les DGF négatives et, d’autre part, d’améliorer la lisibilité du système. De ce fait, les communes qui n’ont plus de dotation forfaitaire, c’est-à-dire, finalement, les plus riches, participeront pleinement à l’ensemble des financements, notamment tout ce qui relève de la péréquation.

Le document qui vous a été distribué présente le rebasage de la dotation forfaitaire des communes, avec la situation des communes dont le « support » permet d’absorber complètement la CRFP 2017 et celle des communes dont le « support » ne permet pas d’absorber toute la CRFP 2017. Dans ce dernier cas, c’est l’EPCI qui s’acquittera de la CRFP de la commune et le mécanisme s’équilibrera avec la diminution à due concurrence des attributions de compensation de la commune. La situation des communes ayant une DGF négative est également prise en compte en faisant jouer l’attribution de compensation. Un rebasage identique, selon la même philosophie, est prévu pour ce qui concerne les EPCI, en prenant en compte un point de départ qui est constitué par la dotation totale reçue en 2016, c’est-à-dire la dotation d’intercommunalité et, le cas échéant, la dotation de compensation. Les CRFP des années 2014, 2015 et 2016 sont déjà déduites, et nous ajoutons la DCRTP, ce qui nous donne une DGF élargie. La situation des EPCI qui ne disposeraient pas d’un support suffisant pour faire jouer tous ces mécanismes est également prise en compte, avec un accroissement du prélèvement au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) ou une diminution de l’attribution. Je précise que le dispositif de rebasage proposé est financièrement neutre pour l’État.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure.  Le « prélèvement péréqué » pour financer la hausse de la péréquation verticale ne fonctionne plus, en raison de son plafonnement à 3 % de la dotation forfaitaire, qui a concerné 6 371 communes en 2015. Cela signifie que 6 371 communes – les plus « riches » – ne financent plus équitablement la progression de la péréquation verticale. En effet, les communes plafonnées contribuent moins que ce qu’elles devraient, toutes choses égales par ailleurs. De plus, dans la mesure où les dotations forfaitaires diminuent du fait de la CRFP, la contribution de ces communes diminue chaque année.

Le niveau de financement en interne de la hausse de la péréquation est décidé chaque année – 152 millions d’euros en 2016 – et il doit être atteint. Il en résulte un transfert des communes exonérées ou plafonnées au titre de cet écrêtement vers les autres, moins riches.

Des évolutions peuvent donc être envisagées pour pallier ce dysfonctionnement : par exemple faire évoluer le plafonnement, ou le supprimer en augmentant progressivement le taux.

Une autre réflexion qui pourrait aboutir à des mesures dès le PLF 2017 concerne le recentrage de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et la correction de l’effet de seuil.

Les trois dotations de péréquation sont la DSU, pour les villes, qui représente 1,9 milliard d’euros en 2016, la dotation de solidarité rurale (DSR) pour 1,24 milliard d’euros et la dotation nationale de péréquation (DNP) pour 794 millions d’euros.

L’article 150 de la loi de finances pour 2016, tel que nous l’avons voté, supprime la DNP en tant que telle et la distribue entre la DSU et la DSR, renforce le ciblage de la DSU et de la DSR et supprime l’effet de seuil pour la DSU. À ce stade, il nous a semblé préférable de proposer uniquement des modifications de la DSU répondant au souhait, largement partagé, d’éviter le saupoudrage et les effets de seuil trop brutaux.

La création de la DSU « cible » a atteint ses objectifs. Aujourd’hui, la ville de Clichy-sous-Bois, qui est classée au premier rang des communes de plus de 10 000 habitants touchant la DSU, reçoit 474 euros par habitant. La ville de Créteil, quant à elle, est au 281e rang. Elle ne fait donc pas partie des 250 communes qui touchent la DSU « cible » et ne bénéficie que de la DSU. À ce titre, elle ne perçoit que 55 euros par habitant. La première ville du classement touche donc 474 euros par habitant, contre 55 pour la 281e.

Un fossé énorme s’est ainsi creusé d’année en année, car la progression de la DSU a essentiellement profité aux 250 villes qui bénéficient de la DSU « cible ». C’était d’ailleurs le but affiché. Nous considérons donc que ce dispositif a bien atteint sa cible. Aujourd’hui, nous proposons un recentrage et de retenir deux tiers des communes de plus de 10 000 habitants, soit 667, parmi lesquelles serait partagée l’augmentation. Il ne s’agit pas de procéder à une harmonisation générale. La hausse de la DSU serait donc comprise entre 5 % et 20 % selon ces différentes communes.

Mme Véronique Louwagie, rapporteure. La quatrième modification qu’il vous est proposé d’intégrer dans le projet de loi de finances pour 2017 concerne le fonctionnement en enveloppes de la DGF des EPCI.

Les changements de catégorie juridique mettent aujourd’hui sous tension la dotation d’intercommunalité des communautés d’agglomération. Vingt-huit communautés d’agglomération sont devenues des communautés urbaines ou des métropoles en 2016. L’enveloppe de la DGF de chaque catégorie est calculée en fonction de la population et d’un montant par habitant ; elle est ensuite répartie en fonction de critères. Pour les communautés d’agglomération, le montant de l’enveloppe correspond à 45 euros par habitant ; cependant, les communautés d’agglomération qui sont devenues des communautés urbaines en 2016 perçoivent actuellement un montant moyen de 35 euros par habitant, ce qui a des conséquences sur l’enveloppe globale puisqu’elles vont partir avec un montant garanti supérieur à ce qu’elles percevraient réellement.

Cette situation crée un manque à gagner d’un montant de 52 millions d’euros pour les communautés d’agglomération restantes, soit 4,3 % de l’enveloppe des communautés d’agglomération.

Ce mouvement, qui se poursuivrait en 2017, impose de trouver un moyen de résoudre ce problème qui peut avoir des conséquences particulièrement importantes pour les communautés d’agglomération.

Si les quatre points que nous venons de présenter requièrent une réflexion dès 2017, il est également nécessaire de bâtir une réforme plus large. L’article 150, qui constituait le point de départ de la réflexion des groupes de travail, est maintenu. Nous avons entendu la volonté du Président de la République de reporter la réforme au 1er janvier 2018 : il nous faut profiter de ce délai pour faire un point et proposer des pistes de réforme.

La première solution proposée porte sur la structure de la dotation forfaitaire. La dotation de centralité telle qu’elle est prévue par l’article 150 pose plusieurs problèmes. Tout d’abord, les nouveaux périmètres intercommunaux ne sont pas pris en compte alors qu’ils sont déterminants dans la répartition de cette dotation. Ensuite, l’utilisation de la puissance 5 donne des résultats absurdes sur certains territoires. Il est également difficile d’appréhender les charges de centralité. La question de la territorialisation d’une part de la DGF est très sensible pour certaines associations d’élus. Enfin, des résultats très pénalisants ont été constatés pour les communes des strates 9 et 10.

Il est donc proposé un abandon du partage de la dotation de centralité entre les communes et l’EPCI ainsi que de la répartition en fonction de la puissance 5 ; il est préférable d’avoir recours à un logarithme. Il importe de maintenir un dispositif qui prenne en compte la population relative de la commune, pour traiter notamment la centralité en milieu rural, mais à l’échelle du département.

Il faut créer une dotation de consolidation pour surmonter la suppression des « garanties justes » qui correspondaient à la consolidation d’anciennes dotations de péréquation. Des simulations fournies par le cabinet qui nous a assistés dans nos travaux ont permis de constater qu’il existait de vraies difficultés d’application de l’article 150, notamment pour les communes bénéficiant de garanties relativement importantes dans leurs dotations.

Pour ces collectivités, il faut donc prendre en compte toutes les « garanties justes » en créant cette dotation de consolidation, même s’il n’est pas forcément satisfaisant de prendre en compte des éléments historiques. Alternativement, nous pourrions augmenter le caractère péréquateur de la DGF pour compenser l’abandon de ces garanties qui peuvent être importantes pour certaines communes.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. Nous en revenons à la péréquation verticale. Dans le document qui vous a été distribué, un graphique montre la répartition des communes en fonction du potentiel fiscal par habitant : il apparaît qu’un grand nombre de communes se situent en dessous du potentiel fiscal moyen par habitant.

M. le président Gilles Carrez. Tout simplement parce que 33 000 communes sur 36 000 comptent moins de 1 000 habitants.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. Cette répartition a alimenté notre réflexion : faut-il supprimer la DNP ou maintenir une dotation de péréquation générale ? Pour l’instant, les deux hypothèses sont retenues dans notre rapport : soit nous reconduisons la DNP, soit nous la supprimons et son montant est réparti entre la DSU et la DSR.

S’agissant toujours des réformes à mener après 2017, il convient de penser à la structure de la DGF des EPCI. Certains éléments prévus par l’article 150 ne nous semblant pas soutenables, nous allons donc faire des propositions alignées sur celles que nous faisons pour les communes. La dotation de compensation serait recyclée sur une période de dix ans. La dotation d’intercommunalité serait composée de trois parts. Aujourd’hui, dans la DGF des EPCI, la dotation d’intercommunalité représente 24 % du montant et la dotation de compensation 76 %. L’idée est de transférer une partie de la dotation de compensation, sur 10 ans, à raison de 5 % par an.

Mme Véronique Louwagie, rapporteure. Pour résumer, il vous est proposé de remédier dès 2017 à quatre problèmes posés par la DGF actuelle : rebaser la DGF en élargissant le support de la CRFP, afin notamment de supprimer les DGF négatives ; permettre un financement équitable de la péréquation verticale en réformant le dispositif de plafonnement de 3 % de l’écrêtement de la dotation forfaitaire des communes ; réformer la DSU pour éviter son saupoudrage et limiter les effets de seuil ; et enfin remédier aux effets de transfert de DGF des EPCI liés aux changements de catégories juridiques, notamment pour les communautés d’agglomération.

Ensuite, il est proposé de fixer les principes permettant une réforme de la DGF du bloc communal à plus long terme.

S’agissant de la dotation forfaitaire des communes, il est proposé de fixer les montants de dotation de centralité et de dotation de ruralité et de faire de la dotation de base un solde ; d’abandonner la territorialisation de la dotation de centralité et la puissance 5 ; et de créer une dotation de consolidation pour compenser les effets de la suppression des « garanties justes ».

S’agissant des dotations de péréquation, nous proposons de conserver une dotation globale de péréquation ; de recentrer la DSU et la DSR et de lisser l’augmentation de la DSU sur l’ensemble des communes éligibles ; et d’intégrer la DSR bourg-centre à la dotation forfaitaire tout en sanctuarisant son montant.

S’agissant de la DGF des EPCI, il faut envisager une DGF composée de trois parts : une dotation d’intégration, une dotation de péréquation, une dotation territoriale calculée en fonction de critères relatifs à l’ensemble intercommunal.

En conclusion, la répartition actuelle de la DGF comporte de nombreuses injustices et une réforme demeure nécessaire.

La situation de l’outre-mer est particulière et doit être prise en compte de manière adaptée aux spécificités des communes d’outre-mer.

Nous avons aussi voulu mentionner un certain nombre de points qui permettront d’élargir cette réflexion sur la DGF : la question des indicateurs – potentiel fiscal, potentiel financier, effort fiscal et coefficient d’intégration fiscale ; la question de la population DGF ; les effets cumulés de la péréquation verticale (DSU, DNR et DNP) et de la péréquation horizontale (FPIC). Enfin, il convient de souligner que l’appréhension des charges des collectivités passe trop souvent par des indices synthétiques et des logarithmes qui ne suffisent pas pour apprécier finement les contraintes de chacun des territoires et dont la définition ne fait jamais l’objet d’un consensus. À ce titre, le système italien des « besoins de financement standard » pourrait être utile.

Je précise que ce travail est également présenté ce matin devant la commission des finances du Sénat par les sénateurs Charles Guené et Claude Raynal.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. Sachez enfin qu’à l’issue de cette présentation en commission des finances, nous ferons conjointement une communication à la presse au Sénat.

M. le président Gilles Carrez. Après avoir félicité nos deux rapporteures pour leur travail, je vous propose de nous réunir à nouveau pour étudier le document définitif. Nous prendrons alors le temps nécessaire pour examiner les simulations.

Je tiens à souligner la distinction entre les questions que nous devons résoudre à court terme, dans le cadre de la loi de finances pour 2017, et celles, plus complexes, liées à la réforme de fond.

Les questions à résoudre à court terme font l’objet d’un consensus large entre l’Assemblée nationale et le Sénat, et entre la majorité et l’opposition.

Il s’agit tout d’abord du problème des DGF négatives : il faut retrouver une assiette pour que l’ensemble des communes paient la contribution au redressement des finances publiques même si elles n’ont plus de DGF, celle-ci étant un simple vecteur. La contribution est en effet assise sur les recettes réelles de fonctionnement, et en aucun cas sur la DGF.

Concernant le financement interne à la DGF de la péréquation, l’écrêtement à 3 % permet à ceux qui ont peu ou pas de DGF d’y échapper en tout ou partie. Comme le montant de la péréquation est fixé ex ante, par exemple 150 millions en 2015, ce qui n’est pas payé par les uns est payé par les autres, ce qui a donné lieu à des incompréhensions dans beaucoup de communes qui ont vu une envolée de leur contribution au titre de la péréquation verticale.

La question des effets de seuils sur la DSU peut être rapprochée de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) des départements. Pendant vingt ans, le bénéfice de la DFM a été limité à vingt-quatre départements. Il en est résulté que la Mayenne, exemple cher au président Arthuis, qui était classée vingt-sixième, avait au bout de vingt ans une dotation dix fois inférieure au vingt-quatrième. La comparaison entre Créteil et Clichy-sous-Bois est également éloquente.

Certains de ces débats nous occupent depuis des décennies. Je me souviens d’une intervention de Charles de Courson qui avait remporté un grand succès devant l’Association des maires de France : il y a quinze ans, il avait expliqué la dotation des EPCI en faisant le parallèle avec l’Ancien régime : il y avait les « aristocrates » et la « roture » de la DGF. Nous sommes tout à fait d’accord sur ce point.

Notre problème ne porte pas tant sur les inégalités d’une strate à l’autre, entre le rural et l’urbain. Ce sont les inégalités au sein des strates, lorsque deux villes de 20 000 habitants se retrouvent dans des situations totalement différentes. Mais pour y remédier, nous ne pouvons pas faire l’économie d’une réforme d’ensemble en nous contentant d’une réforme de l’accroissement annuel, comme cela s’est fait depuis vingt ans.

Or la présentation qui vient de nous être faite remet profondément en cause l’article 150. La matière est d’une complexité effroyable, et dès que l’on effectue des simulations – ce que nous n’avions pas eu le temps de faire lors du vote de la loi de finances pour 2016 –, on constate que certains éléments ne fonctionnent pas, tel la puissance 5. Christine Pires Beaune et moi-même avons toujours été favorables à la territorialisation. Malheureusement, nous sommes obligés d’abandonner, au moins temporairement, la partie.

Le meilleur moyen de corriger toutes ces inégalités est en effet l’intercommunalité. Le jour où il y aura 2 000 intercommunalités, et où nous ferons un pari sur l’intelligence des élus que nous sommes, les choses seront différentes. C’est parce que des élus s’affrontent sur quelques points du territoire que nous sommes obligés de régler le problème dans la loi. Mais ils sont nombreux à comprendre que c’est la péréquation de proximité qui est la plus adaptée.

Il serait plus facile de prévoir une DGF équitable et efficace dans le cadre d’une territorialisation portant uniquement sur 2 000 cas.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. Je partage l’avis du président : nous n’avons pas encore trouvé les bons critères pour la territorialisation, mais je reste persuadée que nous tendrons un jour vers cette solution.

Je précise que notre rapport n’intégrera pas de simulations. Grâce au délai supplémentaire dont nous disposons, l’ensemble de la commission pourra faire ce travail, grâce au logiciel que nous avons acheté. Les quelques simulations sur lesquelles nous nous sommes appuyés ne sont pas encore parfaites, sauf pour les mesures à adopter pour 2017.

M. François Pupponi. La DSU « cible » n’est pas neutre. Si les communes qui en bénéficient voient une progression équivalente demain à ce qu’elle était hier, cela ne posera pas problème. Mais si l’on augmente la DSU de Créteil en réduisant celle de Clichy-sous-Bois, je ne suis pas sûr que ce soit une bonne mesure.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. C’est pourquoi il nous faudra disposer des simulations. Mais l’idée est que la DSU ne diminue pour personne. Il est simplement proposé que l’évolution annuelle profite à tous, et non plus à quelques-uns.

M. Jean-Pierre Gorges. Ce système est une usine à gaz, Pierre Méhaignerie le disait déjà il y a quinze ans, et les choses n’ont pas beaucoup évolué depuis. Les propositions de territorialisation m’effraient, parce que nous risquons d’ajouter une usine à gaz à une usine à gaz.

Pour ma part, j’ai mis en place depuis dix ans un dispositif de territorialisation, car je savais bien que la DGF allait être modifiée : c’est la dotation de solidarité communautaire.

M. le président Gilles Carrez. C’est ce que j’appelle l’intelligence des élus. Certains élus sont plus intelligents que d’autres, et il y a des endroits où ça marche.

M. Jean-Pierre Gorges. Nous disposons d’ores et déjà de tous les instruments pour mettre en place un tel système : il suffit de redistribuer à l’intercommunalité, et que l’intercommunalité soit à l’échelle pertinente car la multiplication des petites communautés de communes n’apporte rien. Aujourd’hui, la dotation de solidarité communautaire (DSC) s’est substituée à la DGF, et c’est comme cela que les communes de l’agglomération continuent de vivre.

M. le président Gilles Carrez. Je remercie en votre nom nos rapporteures pour la qualité de leur travail.

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