Mon intervention sur la la proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle

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Mme la présidente. La parole est à Mme Christine Pires Beaune, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Madame la présidente, monsieur le ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, mes chers collègues, notre assemblée est saisie d’une proposition de loi adoptée par le Sénat et tendant à permettre, en cas de création d’une commune nouvelle, le maintien des communes associées sous le régime Marcellin.

La France compte désormais 35 885 communes : nous sommes donc passés, à bas bruit, en-deçà du seuil des 36 000 communes qui constituait une particularité française.

Cette petite révolution, opérée en toute discrétion, résulte de la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes. Pourquoi ce succès, après les échecs de la loi Marcellin et de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales créant les communes nouvelles ?

Il tient principalement au fait qu’une proposition de loi – conçue par les élus et pour leurs territoires où la commune nouvelle se construit, sur la base du volontariat – est à l’origine de la loi de 2015.

Cette proposition de loi est le fruit de nombreuses discussions initiées à l’AMF : j’en profite pour rendre hommage, en plein congrès des maires, à son ancien président, Jacques Pélissard, qui a accepté, en 2014, que nous cheminions ensemble afin de faire aboutir cette proposition de loi dans des délais très courts.

M. Jacques Pélissard. Merci.

M. Michel Piron et M. Joël Giraud. Très bien.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. Avec la loi du 16 mars 2015, nous avons assoupli le statut des communes nouvelles pour faciliter la transition entre les communes historiques – qui peuvent subsister sous forme de communes déléguées – et la commune nouvelle issue de leur regroupement.

Depuis la promulgation de cette loi, une certaine dynamique s’est – sans aucune contrainte – enclenchée : près de 15 000 élus locaux ont décidé de regrouper leurs communes pour leur redonner de la force et de la vie. 1 092 communes se sont ainsi regroupées, formant 317 communes nouvelles regroupant 1,1 million d’habitants, soit 3 500 habitants en moyenne par commune nouvelle.

Compte tenu de la souplesse de la loi, aucune commune nouvelle ne ressemble à une autre et chacune a sa particularité : ceci prouve que le système est très souple et fortement adaptable et que les communes nouvelles peuvent continuer à se développer.

Cependant, lors du vote de la loi de 2015, nous avons omis de nous intéresser aux anciennes communes dites Marcellin. En effet, la loi Marcellin du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes a mis en place le régime des fusions de communes. Celui-ci prévoyait, notamment, la possibilité de créer, au sein de la commune fusionnée, des communes associées, reprenant le périmètre et le nom des anciennes communes historiques.

943 communes ont été créées dans le cadre de ce dispositif, pour l’essentiel dans les quelques années qui ont suivi la promulgation de cette loi. Or il existe aujourd’hui des incertitudes sur leur devenir en cas de création d’une commune nouvelle.

En effet, l’article 25 de la loi du 16 décembre 2010 a laissé la possibilité à ces communes de demeurer régies par les dispositions de la loi du 16 juillet 1971. Au 1er janvier 2016, il existe encore 745 communes dites Marcellin, dont 343 fusions simples – qui ne posent pas de problème particulier – et 402 fusions-association, qui totalisent 619 communes associées.

Que deviennent ces communes associées au moment de la création ou de l’extension d’une commune nouvelle ? La direction générale des collectivités locales, comme vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, considère que la création d’une commune nouvelle entraîne de fait, de plein droit, la disparition des communes associées, sans qu’il soit nécessaire de prononcer leur dissolution.

L’Association des maires de France ne partage pas cette analyse et considère qu’il est possible de transformer les communes associées en communes déléguées, par délibération expresse du conseil municipal, afin qu’elles puissent se maintenir dans la future commune nouvelle. Votre rapporteure partage cette analyse : pourquoi pénaliser celles qui ont été précurseurs en matière de regroupement ?

M. Jean Grellier. La question se pose.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure. La proposition de loi dont nous allons débattre permet le maintien des communes associées sous forme de communes déléguées en cas de création ou d’extension d’une commune nouvelle.

Par ailleurs, la proposition de loi prévoit quelques ajustements rendus nécessaires par la création, par la loi du 16 mars 2015, d’une période transitoire. Durant la première phase de cette période, c’est-à-dire jusqu’aux premières élections municipales que connaît la commune nouvelle, le conseil municipal est composé de l’ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes. Cette disposition est également un des éléments expliquant le succès des communes nouvelles.

Durant la seconde phase de cette période transitoire, c’est-à-dire entre les premières et les deuxièmes élections municipales que connaît la commune nouvelle, le conseil municipal comporte un nombre de membres égal à celui prévu pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure.

Plusieurs articles additionnels résultent d’amendements adoptés par le Sénat. L’article 1er bis, tout d’abord, permet – au cours de la première phase de cette période transitoire – aux communes nouvelles de plus de 1 000 habitants, mais composées uniquement de communes de moins de 1 000 habitants, de désigner leurs adjoints au scrutin uninominal, et non au scrutin de liste respectant la parité.

L’article 1er ter prévoit des règles spécifiques de fixation de l’ordre du tableau des conseils municipaux pendant la même période transitoire. Les articles 1er quater et 1er quinquies traitent du montant des indemnités de maire délégué et du pourvoi d’un siège vacant de conseiller communautaire d’un EPCI dont la commune nouvelle est membre pendant cette même période transitoire.

Enfin, l’article 2 vise à préciser les règles de détermination du nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales durant les deux phases transitoires.

La commission des lois a complété ces dispositions afin que les communes déléguées soient mieux prises en compte durant cette période transitoire et qu’elles ne soient pas dissuadées de créer une commune nouvelle, surtout au moment où les intercommunalités sont appelés à grandir dans le cadre des nouveaux schémas intercommunaux.

Afin de ne pas pénaliser ces communes qui créent une commune nouvelle au moment de la fusion de l’EPCI auquel elle est rattachée avec un autre EPCI, ou en cas d’extension du périmètre d’un EPCI à cette commune nouvelle, un amendement a été adopté afin que les communes déléguées conservent le même nombre de représentants au sein du conseil communautaire pendant la période transitoire.

Vous l’avez dit, monsieur le ministre : cet amendement pourrait être inconstitutionnel. Aussi vous proposerai-je, au cours de notre séance, de retenir une autre formule : attribuer – au-delà de l’effectif de droit commun de l’EPCI et pendant la période transitoire – au moins un siège à chaque ancienne commune.

De même, en cas de création d’une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d’un même syndicat de communes, les communes déléguées conserveront, pendant la période transitoire, le même nombre de représentants au sein du comité syndical.

Deux amendements techniques ont également été adoptés à l’unanimité par la commission des lois. Le premier concerne le délai de rattachement d’une commune nouvelle à un futur EPCI. Lorsque des communes élaborent un projet de commune nouvelle, la question du rattachement à un EPCI se pose évidemment très vite et est discutée bien en amont.

Un amendement, adopté à l’unanimité par la commission, propose aux conseils municipaux des communes fondatrices de choisir l’EPCI auquel la commune nouvelle serait rattachée au moment de sa création et par la même délibération, sans attendre le délai d’un mois prévu par l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Il s’agit d’une possibilité qui leur est offerte.

Le second amendement prévoit les modalités d’harmonisation de la redevance pour enlèvement des ordures ménagères en cas de création d’une commune nouvelle : à défaut d’harmonisation dès la première année, le régime applicable sur le territoire des communes est maintenu pour une durée maximale de cinq années.

De nouveaux amendements vont vous être soumis en séance. L’organisation des communes de Paris, de Lyon et de Marseille est applicable aux communes nouvelles. Or, les modalités de cette organisation ne sont, semble-t-il, pas adaptées aux communes nouvelles de moins de 5 000 habitants, c’est-à-dire l’essentiel d’entre elles.

Aussi est-il envisagé de supprimer certains renvois aux dispositions de la loi du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, dite loi PLM.

Un amendement vous proposera par ailleurs d’accorder un délai supplémentaire d’un an aux communes nouvelles afin d’harmoniser la participation au financement de l’assainissement collectif.

Je voudrais pour conclure, monsieur le ministre, mes chers collègues, rappeler l’impact positif de la création de la commune nouvelle pour les communes fondatrices. Dans leur rapport du 28 avril 2016, nos collègues sénateurs, Christian Manable et Françoise Gatel, indiquent « que les premiers retours sur le fonctionnement des communes nouvelles, qu’elles aient été créées avant ou après la loi de 2015, sont particulièrement positifs ».

À titre d’exemple, la commune nouvelle de Chambaron-sur-Morge, dans le Puy-de-Dôme, mise en place par les communes de la Moutade et de Cellule au 1er janvier 2016, a voté cette année un budget en augmentation de 50 000 euros, sans augmentation des taux d’imposition, alors que ce même budget aurait, en l’absence de création d’une commune nouvelle, nécessité une augmentation de 10 % des impôts dans chacune des communes historiques.

S’agissant des marges de manœuvre dégagées grâce à cette commune nouvelle, 15 000 euros d’économie ont d’ores et déjà été réalisées en matière d’assurance et d’abonnements.

De même, la création de cette commune nouvelle a permis aux agents municipaux des deux communes de bénéficier d’un meilleur régime indemnitaire alors que les horaires de mairie ont été élargis, offrant ainsi aux habitants concernés un meilleur service. L’impact de la commune nouvelle est également très positif en matière d’investissement, et ce dès cette année.

Comme le montre cet exemple puydômois pris dans un contexte financier particulièrement contraint, le statut de la commune nouvelle paraît être une réponse adaptée à l’organisation des services de proximité. Il permet, en outre, le maintien de l’identité de chaque commune.

La proposition de loi que nous examinons ce soir permettra à beaucoup de nouvelles communes, en clarifiant la situation des communes associées sous le régime de la loi Marcellin et en facilitant la transition, de s’engager vers des communes nouvelles. : des communes issues du terrain, créées par et pour le terrain et qui apparaissent comme une vraie solution d’avenir. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, écologiste et républicain, du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste et du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.)

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