Travaux de la commission d’enquête sur les conséquences de la baisse des dotations des collectivités locales – mes interventions

station-epuration-gestion-eau

J’ai été nommée membre de la commission d’enquête visant à évaluer les conséquences sur l’investissement public et les services publics de proximité de la baisse des dotations de l’État aux communes et aux EPCI.

Vous trouverez ci-dessous des compte-rendus succincts des premiers travaux menés, essentiellement à travers des auditions.

Compte-rendu n°7 : audition de M. Antoine Homé, secrétaire général de l’Association des petites villes de France (APVF), le 08-09-2015 :

Mme Christine Pires Beaune. Les collectivités doivent évidemment participer à la contribution au redressement des finances publiques. Pour ce qui concerne la contribution de 2016, ce qui a déjà été voté pour les départements – la possibilité d’augmenter le taux des droits de mutation ou les 825 millions de fonds qui leur ont été transférés au titre des frais de gestion – leur permet de passer le cap sans trop de dommages. La réforme de la carte des régions explique par ailleurs que certains projets aient été différés pour être menés à plusieurs dans un cadre rénové. Les choses sont sans doute plus complexes pour le bloc communal. J’ai lu que les élus renouvelés étaient très nombreux : cela expliquerait qu’une pause ait eu lieu et que des investissements aient été différés avant la relance d’un nouveau plan pluriannuel d’investissement (PPI).

Je suis en revanche très inquiète quant à un effort qui pourrait être demandé pour une troisième année, c’est-à-dire pour 2017, à la même hauteur que les deux précédentes.

Monsieur Homé, la répartition entre blocs de collectivités pour la contribution au redressement des finances publiques vous semble-t-elle adéquate ? Au sein du bloc communal, la réparation entre communes et EPCI vous paraît-elle juste ?

Quelles sont vos recommandations concernant le fonds exceptionnel de 1 milliard d’euros qui a été annoncé ? Doit-il s’adresser à toutes les collectivités ? Doit-il être ciblé et sur quelle thématique ? Comment éviter les effets d’aubaine ? L’APVF a-t-elle une idée du nombre de ses adhérents qui seraient susceptibles d’émarger à ce fonds ou des volumes qui seraient sollicités ? Combien de communes membres de l’Association sont-elles aujourd’hui sous tutelle ou figurent-elles dans le réseau d’alerte des finances locales ?

M. Antoine Homé. Monsieur le président, la mutualisation est à la mode. Toutes les collectivités travaillent aujourd’hui à des schémas de mutualisation. La communauté d’agglomération de Mulhouse a joué en la matière un rôle pionnier dès 2004 : localement, certains fonctionnaires relèvent de la ville de Mulhouse, certains sont fonctionnaires communautaires, et d’autres travaillent à la fois pour la ville et l’agglomération avec une clef de répartition. Cette solution est positive, mais elle n’est pas aussi merveilleuse que d’aucuns veulent bien le dire. Elle donne lieu à des débats sans fin sur la clef de répartition, les communes de la périphérie soupçonnant la ville centre de « faire du gras » par ce biais. Nous passons aussi beaucoup de temps à faire comprendre aux fonctionnaires mutualisés qu’ils doivent prendre en compte les enjeux communautaires. Je suis favorable à l’intercommunalité et à la mutualisation mais j’avoue que, même après onze ans, la situation n’est pas évidente à vivre dès lors que l’on n’est pas élu de la ville centre. Ces derniers se plaignent à l’inverse que le système les défavorise. Finalement, le fait que chacun exprime un certain mécontentement montre peut-être que le dispositif ne fonctionne pas si mal.

Nos adhérents n’ont pas contesté la répartition proportionnelle entre les blocs, choisie par le Comité des finances locales. Un problème se pose plutôt au sein des différents blocs. Nous sommes incapables aujourd’hui en France de faire jouer ce type de solidarité – je rappelle que Berlin bénéficie par exemple à plein de la solidarité fédérale allemande.

Je suis toujours très inquiet quand sont créés des fonds comme le fonds exceptionnel sur lequel vous m’interrogez, madame Pires Beaune. Si l’on met en place un système d’attribution très français, hyperpréfectoral, avec une quinzaine de critères et trente-six commissions, on arrivera au même résultat qu’avec la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) : on mettra des mois pour obtenir une subvention de 4 000 euros sous plafond. De grâce, veillons à ce que ce fonds ne soit pas préalablement affecté ! Le Premier ministre a déjà annoncé qu’il permettrait de financer telle et telle opération : comme d’habitude, on veut faire le bonheur des gens à leur place. Pour relancer l’investissement public, il faut beaucoup de souplesse dans les modalités de mise à disposition des sommes concernées.

Quoi qu’il en soit, les effets d’aubaine existeront : avec de la souplesse, ceux qui disposent de plus de capacités que les autres sont favorisés, avec une multiplication des critères, ceux dont les projets correspondant dormaient dans des tiroirs les ressortiront. Une technique bien française consiste en effet à préparer et à conserver des projets que l’on peut présenter lorsque la politique de l’administration centrale change. Il faut donc éviter de flécher ce fonds, ne pas trop cibler, ne pas trop contraindre, et plutôt faire confiance aux gens. Nous évoluons dans des systèmes trop directifs qui sont finalement contre-productifs.

Nous ne savons pas, à ce jour, combien de collectivités voudront émarger à ce fonds. Nous ne disposons pas encore d’assez de détails à son sujet. Comme des Saint Thomas laïcs, nous attendons un peu pour voir. Ce qui est certain, c’est qu’à défaut d’un mécanisme simple et souple, ce fonds ne fonctionnera pas : les élus ne vont pas s’enquiquiner à passer devant trois commissions préfectorales et à présenter dix-sept dossiers… S’il fallait en passer par là, les fonds ne seraient tout simplement pas consommés.

Aucun de nos membres n’est à ce jour dans le réseau d’alerte, mais la question est bien posée car si 2016 est une année très difficile, 2017 risque d’être la Bérézina. L’effet report va finir par atteindre ses limites. Il y a une vraie question sur 2017…”

Compte-rendu n°8 : audition de M. Jean-François Debat, président délégué de Villes de France, le 08-09-2015 :

Mme Christine Pires Beaune. Je vous remercie d’avoir rappelé que la baisse des dotations ne date pas de 2014, mais remonte à la décision prise de geler l’enveloppe globale.

Parmi vos adhérents, connaissez-vous le nombre de villes qui sont soit dans le réseau d’alerte, soit sous tutelle, pour un budget en déséquilibre ou en déficit ?

Concernant la péréquation, vous avez évoqué comme critère le rapport entre l’effort fiscal en euros et le revenu par habitant en euros. S’agit-il du revenu moyen ou du revenu médian ? Ce n’est pas un détail…

J’ai cru comprendre que vous étiez plutôt favorable, contrairement aux petites villes de France, à un ciblage du milliard d’euros annoncé par le Premier ministre vers des investissements qui généreraient des économies de fonctionnement. Est-ce bien cela ?

Quant à l’articulation entre péréquations verticale et horizontale, je pense que l’on a actuellement trop de fonds de péréquation ; dans la mesure où il existe beaucoup d’effets soit « surpéréquateurs », soit « contre-péréquateurs », lorsqu’on considère les effets agrégés de tous les dispositifs, ne convient-il pas plutôt de rationaliser l’ensemble ? J’ai le sentiment qu’il faudrait d’abord faire jouer la péréquation verticale avant la péréquation horizontale, les deux me semblant toutefois nécessaires.

Enfin, j’ai comme vous l’impression que les régions n’ont pas réduit leurs subventions d’investissement aux collectivités. Concernant les départements, j’en suis moins sûre. Les régions – c’est le cas de l’Auvergne – vont bénéficier de fonds européens importants qui permettront de maintenir, voire d’augmenter, via la contractualisation, les subventions d’investissement versées aux EPCI.

M. Jean-François Debat. S’agissant des fonds européens, une part pourra en effet être affectée à de nouveaux objectifs, mais il ne s’agit pas de recettes supplémentaires libres d’emploi : elles viennent prendre la suite de programmes antérieurs.

Au sein des budgets d’investissement des régions, la part des aides aux investissements d’autres collectivités a fortement augmenté au cours des années passées. Aujourd’hui, les réductions sont généralement liées à des étalements décidés par les collectivités territoriales attributaires : pour la région Rhône-Alpes, elles portent sur une part des dépenses d’investissement de l’ordre de 20 %. À ce stade, je le répète, le risque n’est pas majeur pour les collectivités de premier niveau.

À ce jour, les diminutions de dotations n’ont pas dégradé la situation des villes au point de les placer en situation d’alerte, hormis certaines villes concernées par les emprunts toxiques. Je fais au passage une observation à propos de ces emprunts : la masse budgétaire qu’ils représentent fait supporter un effort de solidarité non négligeable à l’ensemble des communes et intercommunalités pour des choix qui ont été faits par certaines. Les montants nécessaires pour abonder le fonds de soutien – alors qu’on nous demande de faire des économies – m’amènent à me poser des questions sur le rapport entre l’un et l’autre dans la future loi de finances. J’en parle d’autant plus volontiers que, dans ma région, il y a plus de douze ans, nous avons refusé ces emprunts toxiques quand d’autres en souscrivaient.

Concernant les subventions de l’État à l’investissement, nous ne souhaitons pas un fléchage trop important. Les investissements dans le domaine public permettent de diminuer les coûts de fonctionnement, puisque l’entretien d’un domaine public neuf n’a pas le même coût que celui d’un domaine public en mauvais état. Pour les villes-centres, nous convenons que les créations de nouveaux équipements sont aujourd’hui, en nombre et en volume, moins importantes que les investissements sur le patrimoine existant. Même si cette aide à l’investissement était fléchée sur des investissements de reconstitution de patrimoine plutôt que vers la création, par exemple, d’une nouvelle MJC pour des raisons d’affichage politique, nous saurions la dépenser quand même. Certes, le fléchage ne doit pas être trop précis, mais il nous paraît possible de le mettre en rapport avec un objectif général d’amélioration du patrimoine, donc de rationalisation de son usage et de réduction des coûts de fonctionnement.

Mme Christine Pires Beaune. Vous nous dites que vos adhérents investissent davantage sur le patrimoine existant que sur les équipements nouveaux. Dans quelle proportion ?

M. Jean-François Debat. Je dirais 60 %, et l’on peut penser que, dans les années à venir, la création de nouveaux équipements, générateurs de dépenses de fonctionnement importantes, aura tendance à se réduire, tandis que les investissements dans les équipements de la petite enfance, liés à l’évolution démographique, seront maintenus. En effet, on observe d’ores et déjà que le développement de nouveaux équipements, comme les piscines, s’est ralenti, même s’il reste un élément important de l’investissement local.”

Compte-rendu n°9 : audition de M. Patrice Bessac, vice-président de l’Association des maires Ville et Banlieue de France (AMVBF), le 08-09-2015 :

Mme Christine Pires Beaune. Si je comprends bien, l’AMVBF plaide pour que la réforme de la DGF se fasse dans le cadre d’une loi spécifique, ce que j’ai du mal à comprendre. Si une association devait être favorable à ce qu’une réforme ait lieu le plus vite possible, c’est bien la vôtre. Les villes de banlieues sont actuellement défavorisées, compte tenu des charges spécifiques qu’elles doivent assumer. Le fait que le ministre du budget soit au banc semble vous chiffonner, mais c’est le cas pour toutes les lois de finances. La dernière réforme globale de la DGF a eu lieu en 2004 et elle était comprise dans une loi de finances. Comme tous les membres de la commission des finances – dont je fais partie –, le président Gilles Carrez est très attaché à ce que toutes les dispositions financières soient contenues dans les lois de finances.

Monsieur le rapporteur, vous avez raison de souligner que l’effet de seuil est terrible pour la DSU-cible : la deux cent cinquantième commune éligible touche 111 000 euros et la suivante ne perçoit rien. Dans mon rapport, je propose d’ailleurs de supprimer la DSU cible et de créer un coefficient logarithmique de majoration, calculé en fonction des charges, qui permettrait de tenir compte des difficultés de toutes les communes.

Quant aux deux fonds de péréquation horizontaux, le FPIC et le FSRIF, ils ne sont pas dans l’enveloppe normée de la DGF. Ils sont à part et c’est la raison pour laquelle ils n’entrent pas dans le cadre de ma mission. Lors des débats sur la loi de finances pour 2015, un amendement de Mme Annie Genevard avait été adopté qui prévoit la remise d’un rapport sur le FPIC. Nous attendons ce rapport avec impatience pour corriger des inégalités : les communes pauvres des intercommunalités riches sont pénalisées tandis que des communes riches des intercommunalités pauvres ne contribuent pas.

M. Patrice Bessac. Je veux corriger mon propos : à ce jour, l’AMVBF n’a pas formellement pris position sur la réforme de la DGF et c’est mon avis personnel que j’ai exprimé. Je tiens par ailleurs à souligner la situation particulière des villes du Grand Paris.

M. Nicolas Sansu, rapporteur. Sur cette réforme de la DGF, nous avons eu la semaine dernière une discussion avec M. André Laignel, président du Comité des finances locales (CFL). Je vais résumer son propos à l’intention de ceux qui n’assistaient pas à l’audition. M. Laignel estime qu’il est compliqué de ne pas avoir plus de temps pour discuter de la refonte complète de cette DGF, dans la mesure où la diminution des dotations ne fait que des perdants, parmi lesquels il distingue les simples perdants des « perdants-perdants ».

Mme Christine Pires Beaune. Je n’ai pu assister à cette discussion la semaine dernière et je vous prie de m’en excuser, mais nous avons un problème : le système est devenu tellement compliqué et les dispositifs sont tellement imbriqués que si nous modifions la péréquation sans toucher au reste, nous courons à la catastrophe. Puisque le travail se poursuit et que le projet de loi de finances pour 2016 ne sera débattu qu’au mois d’octobre, je pense que nous aurons le temps d’y intégrer la réforme de la DGF. C’est souhaitable si nous voulons réduire les écarts. L’argument de M. Laignel ne tient pas, car il revient à dire que le gâteau va se réduire mais qu’il faut quand même conserver son découpage en parts inégales. À mon avis, ce n’est pas parce que le gâteau se réduit qu’il faut garder des parts inégales.”

Compte-rendu n°10 : audition de M. Michel Klopfer, directeur général du cabinet Michel Klopfer.

“Mme Christine Pires Beaune. Comme vous, j’examine principalement les indicateurs de l’épargne brute et de la capacité de désendettement.

Vous nous avez dit que les charges de personnel avaient augmenté de 4 % en 2014 : quelle est la part de cette progression induite par les mesures nationales ?

Avez-vous des chiffres sur la trésorerie générale du bloc communal et sur celle de chaque catégorie de communes ?

J’approuve votre souhait de ne pas modifier les règles liées aux amortissements, mais je comprends mal l’obligation imposée aux départements d’amortir leurs subventions d’investissement au bloc communal ; en effet, il s’agit du champ de compétences optionnel et il n’est pas opportun de les obliger à procéder à ces amortissements, alors qu’ils pourraient augmenter leur épargne brute et que les régions ne sont pas soumises à cette règle.

Vous avez recommandé de modifier le plafond du FPIC : souhaitez-vous l’augmenter ou le baisser ?

Il convient d’engager une réforme globale de la DGF, car les dispositifs sont tellement imbriqués que toute évolution partielle pourrait accroître les effets « contre-péréquateurs » ou « sur-péréquateurs ». Outre la simplification et une meilleure lisibilité pour les élus, cette réforme devrait poursuivre l’objectif de revenir sur les rentes historiques et de réduire les écarts dans toutes les strates de collectivités. Que pensez-vous d’une territorialisation partielle ou totale de la DGF ?”

Compte-rendu n°11 : audition de M. Thomas Rougier, directeur des études à La Banque Postale Collectivités locales.

Mme Christine Pires Beaune. Je vous remercie, monsieur Rougier, de votre présentation. Je partage votre analyse : nous arrivons au bout de ce que peut donner un système de prises de décision fondé sur des études macroéconomiques. Nous avons de plus en plus besoin d’analyses microéconomiques, compte tenu de la diversité de nos collectivités. À cet égard, je serais très intéressée par votre étude sur les petites villes.

Comme Alain Calmette, je retiens votre analyse des causes de la baisse de l’investissement. Au-delà des 50 % imputables à l’effet de cycle, vous avez souligné que plusieurs phénomènes se conjuguaient et qu’il était difficile de chiffrer l’incidence de la baisse des dotations. Il me semble qu’un autre facteur est à prendre en compte : le caractère anxiogène des atermoiements du Parlement sur la loi NOTRe. Ce contexte législatif particulier a en effet poussé certaines collectivités à mettre le pied sur le frein depuis deux ans.

M. le président Alain Fauré. N’oublions pas non plus l’incidence des débats sur le conseiller territorial…

Mme Christine Pires Beaune. En matière d’endettement, vous avez pu établir que certaines collectivités disposaient de marges. Avez-vous évalué le niveau de recours à l’endettement en fonction des risques qui pèsent sur les taux ? Habituellement, les décisions de ce type sont prises à la fin de l’année, mais compte tenu de ce contexte particulier, certaines d’entre elles ont peut-être fait le choix d’emprunter plus tôt dans l’année.

S’agissant du niveau de trésorerie au 31 décembre 2014, disposez-vous d’informations par strates de collectivités ?

Sur l’articulation entre revenu par habitant et effort fiscal, il est difficile d’obtenir des données. Vous êtes-vous appuyé sur des cartographies par strates de communes ?

Enfin, j’en viens aux changements que vous avez évoqués s’agissant de la sollicitation du citoyen. Il y aura en effet un travail de pédagogie à mener. Le citoyen sera mis au centre des discussions, notamment en matière de politique fiscale : à quoi sert l’impôt ? Quels services publics pour demain ?”

Comte-rendu n°14 : audition de M. Bruno Cavagné, président de la Fédération nationale des travaux publics, et de M. Alain Piquet, vice-président de la Fédération française du bâtiment

Mme Christine Pires Beaune. Je suis assez gênée par le postulat selon lequel « baisse des dotations égale réduction de l’investissement ». Vous l’avez dit, les élus sont intelligents et, avant de se résoudre à diminuer l’investissement, ils font des réductions de fonctionnement, à l’instar des entreprises. Voilà pourquoi le calcul n’est pas si facile à faire.

Il n’est pas aisé d’évaluer l’impact de la baisse des dotations sur l’investissement, car les facteurs à prendre en compte sont multiples. Je pense aux élections, qui sont particulièrement nombreuses, et surtout à la loi NOTRe. Cette loi nous a occupés pendant plus de deux ans et a créé beaucoup d’incertitudes pour les collectivités – sur les regroupements, sur la collectivité qui porterait l’investissement, etc. Maintenant qu’elle a été votée, nous pourrons y voir un peu plus clair.

Pour ma part, je suis un peu plus optimiste que certains de mes collègues, d’autant que, en 2015, on a augmenté de 200 millions d’euros la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), ajouté 200 millions pour les maires bâtisseurs, et remonté le taux de compensation du FCTVA. Même si cela n’est pas très visible, cela représente tout de même des crédits supplémentaires, qui, me semble-t-il – ce sera à vérifier en fin d’année – sont bien utilisés. Si c’est le cas, cela voudra dire que l’investissement pourra au moins se maintenir, sinon augmenter. Je mettrai toutefois un bémol : nous avons deux ans pour faire ces investissements ; or, lorsque l’on présente un dossier, on n’est pas forcément sûr de pouvoir réaliser les travaux dans les délais.

Il ne faut pas oublier non plus le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), que l’on avait positionné en prévisionnel à 450 millions d’euros dans la loi de finances, et qui atteint aujourd’hui 800 millions d’euros. Ce dispositif a donc du succès. Et je précise qu’on ne peut l’utiliser que pour des travaux dans le bâtiment.

Pouvez-vous dire quel sera l’impact de la baisse des dotations sur l’investissement en 2015 ? Vous avez estimé que les départements ruraux souffriraient davantage que les métropoles. Avez-vous des chiffres par département ? Enfin, pour bâtir, dans ma circonscription, un centre pénitentiaire en partenariat public-privé, on a employé de la main-d’œuvre étrangère, ce qui a sans doute contribué à casser les prix. Vous avez dénoncé les prix bas. Selon vous, quel est l’impact de ce recours à de la main-d’œuvre étrangère ?

M. le président Alain Fauré. Actuellement, les collectivités ont devant elles un bas de laine de 16 milliards d’euros – qui peuvent correspondre, par exemple, à des travaux retardés. Cela laisse augurer, pour la fin de l’année 2015 et l’année 2016, des investissements non négligeables à réaliser. Si nous sommes là pour écouter vos requêtes, nous pouvons aussi vous donner quelques chiffres susceptibles de vous mettre du baume au cœur…

Mme Christine Pires Beaune. On peut raisonner sur 11 milliards d’économies sur trois ans, ou 12,5 milliards sur quatre ans. Si vous parlez de 28 milliards d’euros, c’est que vous raisonnez à partir de cumuls. Dans ces conditions, il faut aussi cumuler les budgets et les hausses de fiscalité. Autant s’en tenir aux 11 milliards d’économies sur trois ans qui sont demandés aux collectivités locales, et qui correspondent au plan d’économie des dépenses publiques, plan de 50 milliards voté en loi de programmation.

Compte-rendu n°15 : audition de Mme Nadia Bellaoui, présidente du Mouvement associatif, et Mme Frédérique Pfrunder, déléguée générale

Mme Christine Pires Beaune. Je voudrais vous remercier pour vos exposés respectifs, car j’y décèle de l’optimisme et une confiance dans le monde associatif que je partage : il est inventif et saura rebondir.

Je vais abonder dans le sens de mes collègues qui estiment que les subventions aux associations traduisent des choix politiques. J’en veux pour preuve le premier pacte pour la culture qui a été signé par la ville de Clermont-Ferrand avec le ministère de la culture : les subventions au monde culturel et aux festivals ne sont pas annulées, bien au contraire. À ce jour, plus de cinquante villes ont signé un tel pacte avec le ministère.

En ce qui concerne les associations d’aide à domicile, il me semble que c’est plutôt l’incitation fiscale qui a été revue à la baisse, ce qui pourrait expliquer une moindre activité, voire une réduction du nombre des emplois. Si vous avec des chiffres, je suis preneuse. D’ailleurs, il serait intéressant que vous puissiez nous fournir des données par secteur : sport, culture, économie sociale et solidaire.

[…]

Mme Christine Pires Beaune. Le contribuable, qu’il soit local ou national, est toujours le même. En 2014, le produit de l’impôt sur le revenu s’est élevé à 69 milliards d’euros, alors que les dotations aux collectivités ont atteint 74 milliards d’euros cette année-là. Nous sommes responsables de l’argent public. Ce n’est facile pour personne de faire des économies, mais je maintiens que ces décisions sont des choix politiques.

Pour ma part, je suis élue municipale d’une petite commune où, cette année, au prix d’une réorganisation compliquée, nous avons réussi à ne diminuer ni les investissements ni les subventions. Au cours des semaines passées, j’ai beaucoup fréquenté les associations de parents d’élèves qui se sont mobilisées parce que, dans quatre communes de la circonscription, il y avait des classes de trente à trente-deux élèves. J’ai été particulièrement fière de pouvoir leur annoncer une ouverture de poste. Cela veut dire que la hausse du budget de l’éducation se concrétise sur le terrain. Ces associations-là ont bien compris que le Gouvernement faisait effectivement des choix politiques.”

Compte-rendu n°18 : audition de M. Bruno Delsol, directeur général des collectivités territoriales, accompagné de Mme Françoise Taheri, sous-directrice des finances locales et de l’action économique, de M. François Lafond, chef du bureau des concours financiers de l’État et de M. Michel Duée, chef du département des études et des statistiques locales

Mme Christine Pires Beaune. Je suis tout à fait d’accord avec le constat que vous faites sur le saupoudrage de la DSU et de la DSR, ainsi que sur l’effet positif de la péréquation ; c’est celui que nous avons dressé, avec Jean Germain, dans notre rapport. La péréquation est faite pour atténuer les écarts de richesse au regard des charges de chaque collectivité, pas pour atténuer la baisse des dotations. Ce n’est pas son objectif, pourtant c’est ce que nous constatons.

Nous attendons un rapport sur le FPIC. Il serait bon que nous en disposions le plus rapidement possible pour pouvoir mesurer, notamment, les effets contre-péréquateurs ou surpéréquateurs entre les différents fonds et éventuellement procéder à des ajustements concernant les communes pauvres au sein de territoires riches, ou l’inverse, même si l’enjeu financier peut paraître faible au regard du montant global du FPIC. Il me semble nécessaire d’aller au bout de la trajectoire du FPIC puisqu’il reste une « marche » à monter.

[…]

Mme Christine Pires Beaune. Avez-vous des éléments de calendrier à nous communiquer sur le rapport à venir ?

Mme Françoise Taheri. La loi prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, le 1er octobre, un rapport sur le FPIC. Nous y travaillons et le rapport sera remis à temps.

Mme Christine Pires Beaune. En plus de souhaiter la bienvenue au nouveau directeur général des collectivités, je tiens à lui dire que ce fut un plaisir de travailler avec ses services.”

Compte-rendu n°21 : audition de M. Jean-René Lecerf, président de la commission des finances de l’Assemblée des départements de France (ADF), accompagné de M. Thomas Lecomte, conseiller en finances, Mme Marylène Jouvien, attachée parlementaire, et M. Alexandre Barbier, membre du cabinet du président de l’ADF.

Mme Christine Pires Beaune. Tout d’abord, je voudrais revenir sur les propos de Laurent Furst qui estime que le Gouvernement conduit une politique très hostile à l’égard des départements. Rappelons que la non-compensation à l’euro près des allocations de solidarité ne date malheureusement pas d’hier. En 2014, lors d’une audition, le président de l’ADF avait reconnu que la situation des départements avait été moins dramatique que prévu cette année-là pour deux raisons : la possibilité d’augmenter le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ; l’octroi de 827 millions d’euros supplémentaires. Est-ce que vous le confirmez ?

J’aimerais aussi avoir, par département, le montant en volume et en pourcentage des subventions d’investissement aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au cours des dernières années.

Lors d’une précédente audition, vous nous aviez dit que votre priorité était le financement des AIS et non la réforme de la DGF. Est-ce toujours le cas ?

Enfin, et même si ce n’est pas à la hauteur des soucis financiers des départements, est-ce qu’il vous semblerait judicieux de supprimer l’amortissement des subventions d’investissement versées au bloc communal ? Combien représente pour le département du Nord le montant des amortissements des subventions d’investissement versées au bloc communal ?

[…]

M. Jean-René Lecerf. Effectivement, madame Pires Beaune, l’année 2014 a été moins catastrophique que prévu grâce au pacte proposé aux départements : l’État a fait l’effort de nous transférer les frais de gestion du foncier bâti et nous a autorisés à porter de 3,8 % à 4,5 % le taux des DMTO. Sinon, nous n’aurions pas passé l’année. À un moment où l’activité immobilière était en baisse, ce pacte a permis aux départements de maintenir leurs revenus. Il a été le bienvenu, mais il n’a fait que retarder d’un an l’effet de ciseau.

[…]

M. le rapporteur. Comme Christine Pires Beaune, j’insiste sur l’importance pour nous d’avoir les chiffres, département par département et si possible sur plusieurs années, qui marquent l’effondrement des subventions aux communes. Ces données nous permettraient d’avoir une vision claire de la situation. Nous pourrions ensuite les rapprocher de celles qui vont nous être fournies par la direction générale des collectivités locales (DGCL) sur l’investissement réel du bloc communal.

M. Jean-René Lecerf. Nous allons vous les préparer jusqu’aux comptes administratifs 2014.

Mme Christine Pires Beaune. J’insiste aussi pour que nous ayons le montant des amortissements sur les subventions d’équipement au bloc communal.

M. Jean-René Lecerf. Pardonnez-moi de ne pas avoir répondu à cette question. Le problème de la réforme comptable sur ces dotations aux amortissements a été abordé en commission des finances de l’ADF, et celle-ci s’est montrée très réticente, pour ne pas dire très hostile, à cette modification. Elle estime qu’il s’agit d’une « modification de confort » qui n’est pas à la hauteur des problèmes rencontrés par les départements. À la limite, cette mesure pourrait donner l’illusion d’une amélioration de la situation des départements alors que cela ne correspondrait à aucune réalité. L’immense majorité des membres de la commission des finances n’a pas souhaité que l’ADF – comme c’était inscrit pourtant à son ordre du jour – manifeste auprès du Gouvernement le souhait d’une modification sur ce point.

Mme Christine Pires Beaune. Cette mesure, que je demande depuis trois ans, n’est pas du tout en lien avec la baisse des dotations. En fait, je constate un double amortissement puisque les départements et les communes amortissent ces subventions d’investissement. En outre, nous sommes dans le cadre d’une compétence facultative pour les départements : du jour au lendemain, vous pouvez décider de ne pas aider le bloc communal. C’est pour cette raison que je ne m’interdis pas de déposer des amendements sur ce point. Cela dit, cela ne peut pas se faire via des amendements dans le cadre du projet de loi de finances puisqu’il s’agit d’une norme comptable.

M. Jean-René Lecerf. Il s’agirait d’une réforme qui concernerait les subventions d’investissement et non pas les investissements effectivement réalisés par les départements ?

Mme Christine Pires Beaune. Je parlais bien des subventions d’investissement que vous êtes obligés d’amortir, tout comme les communes et les EPCI.

M. Jean-René Lecerf. À la commission des finances de l’ADF, il était proposé une suppression globale de l’amortissement des investissements, ce qui risquait d’être une fausse bonne idée. S’il s’agit de se limiter aux subventions d’investissement, effectivement, nous n’avons pas sur ce point les mêmes responsabilités. Cette modification me paraît facile, et je ne suis pas convaincu qu’il faille en passer par la loi.

M. le rapporteur. Je ne suis pas sûr que tous les départements amortissent les subventions.

Mme Christine Pires Beaune. Si, je le confirme et cela représente des sommes non négligeables. Pour le département du Puy-de-Dôme, il me semble que le montant était de l’ordre de 60 millions d’euros. Est-ce que ce chiffre vous semble crédible ?

M. Jean-René Lecerf. Cela me paraît tout à fait crédible.”

Compte-rendu n°22 : audition, ouverte à la presse, de M. Bruno DELSOL, directeur général des collectivités locales, accompagné de Mme Françoise TAHERI, sous-directrice des finances locales et de l’action économique, de M. Michel DUÉE, chef du département des études et des statistiques locales, et de Mme Rafaele CLAMADIEU, chef du bureau des budgets locaux et de l’analyse financière.

Mme Christine Pires Beaune. Je propose que notre commission d’enquête auditionne M. Mercier et M. Chalopin qui sont maires respectivement de Tizy-les-Bourgs et de Baugé-en-Anjou. Comme ils ont créé des communes nouvelles il y a déjà quelques années, ils ont le recul nécessaire pour nous éclairer. Pour ma part, je les ai auditionnés, avec Alain Fauré et Jacques Pélissard notamment. Ils ont démontré qu’ils avaient non seulement réalisé des économies mais qu’ils offraient aussi un service supplémentaire à leur population.

Ma question concerne l’effort fiscal. Le rapporteur a indiqué que les marges étaient plus importantes dans les petites communes. C’est vrai en taux, sauf que parfois les bases sont très faibles. Ne devrait-on pas travailler sur ce critère de l’effort fiscal en recherchant un critère qui serait plus juste, peut-être un quotient du produit fiscal par rapport au revenu moyen ?

Ma deuxième question concerne la DETR. Quel est le rythme de décaissement de ces dernières années ? Quand on inscrit 100 en autorisations d’engagement, combien de crédits de paiement faut-il inscrire ?

[…]

M. Bruno Delsol.  Quant au rythme de décaissement de la DETR, nous vous transmettrons un tableau très précis. Ce rythme est bien connu et bien documenté puisque nous en avons besoin pour programmer nos ouvertures de crédits de paiement. En gros, il est de 15 % l’année de l’ouverture des autorisations d’engagement et de 35 % la deuxième année.

La question de la modification de la durée d’amortissement est à l’étude. Actuellement, les règles en matière de durée d’amortissement des immobilisations laissent aux collectivités des marges de manœuvre assez importantes. Nous n’excluons pas de les élargir, à condition de rester dans le cadre des principes du plan comptable général. Vous le savez, un effort important a été fait pour mettre la comptabilité publique française aux normes internationales comptables. On ne peut pas s’en éloigner. Il faut rester conforme au principe selon lequel la comptabilité doit donner une image fidèle.

Mme Christine Pires Beaune. Est-il envisageable de revoir le critère de l’effort fiscal à l’aune de ce qui s’est dit notamment hier au CFL ?

M. Bruno Delsol. La position est ouverte sur ce point, comme l’ont dit hier les ministres. L’effort fiscal est déjà pris en compte, par exemple pour la répartition de la DSU ou du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Le Gouvernement est ouvert aussi bien à la possibilité de l’utiliser davantage qu’à un mode de calcul éventuellement plus pertinent.”

 Compte-rendu n°26 : audition de M. Guy Le Bras, directeur général du Groupement des autorités responsables de transports (GART).

Mme Christine Pires Beaune. Je suis néophyte en matière de transport. En évoquant la politique tarifaire, vous avez parlé de l’équilibre entre le contribuable et l’usager. Le GART ne publierait-il pas une carte par département représentant cet équilibre, en intégrant la subvention d’équipement ? Dans le département où je suis élue, le Puy-de-Dôme, plus de 300 communes, soit plus des trois quarts des 470 communes, ne bénéficient d’aucun type de transport public : ni TER, ni bus – sauf le ramassage scolaire.

M. Guy Le Bras. Nous n’établissons pas de représentation géographique de ce type, en raison de la complexité de l’opération, mais aussi d’un problème de fond. Le GART a pour principe de respecter la libre administration des collectivités territoriales qui sont ses adhérentes. Il est de leur décision d’instaurer la gratuité ou de pratiquer des tarifs très bas. Nous respectons et nous soutenons toutes les démarches.

À Aubagne, où je me suis rendu récemment, les nouveaux élus m’ont confirmé qu’ils ne remettraient pas en cause la gratuité des transports urbains. Notre discours doit être compatible avec le principe de libre administration, ce qui exclut de faire figurer sur une carte les endroits où l’on paye, ceux où l’on paye moins et ceux où l’on ne paye pas.

Puisque vous m’avez interpellé sur le Puy-de-Dôme, je salue le réseau très performant qui est au service de la population de l’agglomération de Clermont-Ferrand, tandis que la région gère le TER. Mais il faut s’interroger sur le rôle des départements.

Au GART, nous nous sommes demandé s’il était bon que les régions soient, en vertu de la loi NOTRe, responsables en matière de transports, alors qu’elles sont moins proches des usagers que les départements et qu’elles ne disposent pas de ressources supplémentaires. Je souligne que le GART est un organisme paritaire, dans le conseil d’administration duquel les élus de droite et de gauche sont représentés à égalité. Ses positions font l’objet d’un consensus. Mais il n’est pas arrivé à définir une position sur le rôle des départements dans le transport public. En tout état de cause, il est nécessaire de trouver une ressource pérenne pour les régions comme nouvelles responsables en matière de transport.

S’agissant du versement transport, Mme Laurence Parisot, lorsqu’elle était présidente du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), déclarait qu’elle y voyait purement et simplement un impôt. Selon elle, s’il était assis sur une base plus large que les agglomérations, cela aurait apporté un financement spécifique aux régions et aux départements, à hauteur de 450 millions d’euros par an. Une disposition avait été adoptée en ce sens par le Sénat, avant que l’Assemblée nationale la supprime. Il faut donc continuer à travailler sur le sujet, car le transport constituera à l’avenir le premier poste de dépenses dans le budget des régions.

Mme Christine Pires Beaune. N’y aurait-il pas moyen de créer un fonds de mutualisation sur les territoires ? Je connais le cas d’une aciérie qui emploie plus de mille salariés dans une commune et cotise au titre du versement transport, alors qu’il n’y a aucun transport collectif dans la commune, ni de transport public pour venir y travailler. Un fonds de mutualisation pourrait financer des solutions telles que le transport à la demande.

M. Guy Le Bras. C’est déjà possible. La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) propose déjà des solutions de ce type, offrant la possibilité d’organiser des syndicats mixtes SRU. Le département de l’Oise a ainsi créé une plateforme ou centrale de mobilité, le syndicat mixte des transports collectifs de l’Oise, qui gère un site sur la Toile où l’usager peut calculer des itinéraires quel que soit le point de l’Oise où il veut se rendre. Les solutions proposées ne font pas toujours appel au transport public, lorsque le public concerné est trop peu nombreux ; il peut donc s’agir de covoiturage, mais organisé par la collectivité.

Ces syndicats mixtes ont le droit de prélever un versement transport additionnel sur tout leur périmètre d’activité. Malheureusement, la loi NOTRe les a classés dans la catégorie des structures dont le maintien n’est pas souhaité. Cela peut être contre-productif, car ils rendent un véritable service aux usagers. À l’origine, la situation des transports dans l’Oise n’était sans doute pas très différente de ce qu’elle est dans le Puy-de-Dôme.

Compte-rendu n°30 : audition de M. Antoine Valbon, délégué régional Île-de-France de l’Association des directeurs généraux des Communautés de France (ADGCF), directeur général des services de la communauté d’agglomération Seine Amont, et de M. Michel Biré, ancien directeur général des services de la communauté de communes de Fontenay-le-Comte, membre de l’ADGCF.

Mme Christine Pires Beaune. En ce qui concerne la réforme de la DGF, vous constatez, comme tous les opérateurs qui se sont penchés sur le dossier, qu’elle est opaque, illisible, et constitue de ce fait un déni de démocratie – car comment pourrait-on contester ce que l’on ne comprend pas ? Vous avez bénéficié, monsieur Valbon, de moyens financiers et humains – vous avez sans doute même fait appel à un cabinet extérieur – qui vous ont permis d’avoir gain de cause dans le recours que vous avez formé ; c’est heureux, mais cela n’aurait pas pu arriver à tout le monde. Nous avons donc besoin de lisibilité et de simplification, mais aussi de justice.

En voici un exemple, qui figure d’ailleurs dans mon rapport sur le sujet. Deux communes du Puy-de-Dôme appartenant à deux circonscriptions voisines ont la même population – 9 000 habitants –, le même revenu moyen par habitant, le même effort fiscal et le même potentiel fiscal ; pourtant, la DGF par habitant est de 100 euros pour l’une et de 170 euros pour l’autre. On peut certes invoquer l’histoire. Mais, aujourd’hui, les habitants de la première commune reçoivent moins que ceux de l’autre ; or cet argent qu’ils reçoivent, c’est de l’argent public, du prélèvement sur recettes : de la TVA, payée par tous ; de l’impôt sur le revenu, également payé par tous. Voilà où le besoin de justice se fait sentir.

Je sais bien qu’à une certaine époque le versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS) servait de compensation. Mais, depuis, certaines communes ont grossi, d’autres ont perdu des habitants ; certaines se sont industrialisées, d’autres ont suivi le chemin inverse. Or c’est sur la réalité actuelle de nos territoires qu’il faut se fonder pour déterminer les services publics à offrir à la population. Tel est mon objectif : la réduction, à situation comparable, des inégalités de répartition de DGF.

Quant au partage des prélèvements effectués au titre du FPIC, vous avez raison : l’unanimité des communes ne fonctionne pas. Si nous avons adopté l’année dernière un amendement modifiant les règles de majorité, c’est à la demande des élus : à les entendre, avec l’instauration d’un suffrage de liste à partir de 1 000 habitants, et l’arrivée subséquente de l’opposition dans les conseils communautaires, un seul élu pouvait tout bloquer ; la règle de l’unanimité au sein des EPCI devenait donc problématique. Nous avions donc opté pour une majorité qualifiée au sein de l’EPCI et, pour ne pas léser les communes, une majorité simple de toutes les communes membres. Toutefois, vous l’avez dit, il suffit d’une commune pour paralyser le système. Comme vous, je ne suis guère convaincue par l’argument juridique. Nous allons réfléchir à une solution de remplacement – peut-être une majorité qualifiée de l’ensemble des communes ; une fois trouvée pour le FPIC, cette solution pourra aussi servir à répartir la dotation de centralité.

Dans la rédaction actuelle de la loi, le coefficient d’intégration fiscale est en effet plafonné à 0,4 : c’est le droit commun. J’appelle toutefois votre attention sur deux possibilités de dérogation à ce plafond, inscrites dans le PLF.

Enfin, j’aimerais mettre mon collègue Sturni en garde contre l’idée que les métropoles seraient les seules à investir. Le dernier rapport de l’Observatoire des finances locales montre que tous les territoires investissent. C’est aussi, voire davantage, le cas des territoires ruraux, proportionnellement à leurs capacités ; et comme ils sont très nombreux, les petits ruisseaux peuvent faire les grandes rivières.

Partager :
  • Twitter
  • Facebook