Mission DGF : Compte-rendu de mon audition par la commission des finances du Sénat

Mme_Pires_Beaune

Mercredi 27 mai 2015

– Présidence de Mme Michèle André, présidente – 

La réunion est ouverte à 9 h 02.

Audition de Mme Christine Pires Beaune, députée : présentation des travaux de la mission confiée par le Premier ministre sur la réforme des concours de l’État aux collectivités territoriales

Mme Michèle André, présidente. – En janvier dernier, le Premier ministre a confié à notre collègue députée du Puy-de-Dôme Christine Pires Beaune et à notre regretté collègue Jean Germain une délicate mission sur la réforme des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Selon les termes de la lettre de mission, il s’agissait de « déterminer les principes et les modalités suivant lesquels la réforme des concours de l’État aux collectivités territoriales pourrait atteindre les objectifs de justice et de transparence poursuivis par le Gouvernement ». Une telle réforme pourrait être présentée par le Gouvernement dès le projet de loi de finances pour 2016.

Aussi, nous avons le plaisir d’accueillir ce matin Christine Pires Beaune afin de l’entendre nous présenter le résultat de leurs travaux et de débattre de ce sujet qui nous passionne. Lors des derniers échanges que j’ai eus avec Jean Germain, il m’avait indiqué que le travail qu’il menait avec Christine Pires Beaune était pratiquement terminé. Si Christine Pires Beaune nous parle ce matin, c’est aussi avec la voix de Jean Germain.

Mme Christine Pires Beaune, parlementaire en mission. – Ce n’est pas moi qui devrais être devant vous ce matin pour vous présenter les pistes – et non les conclusions – de la mission parlementaire relative à la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Vous le savez, le Premier ministre avait nommé un binôme composé de Jean Germain et de moi-même pour mener à bien ce travail. Nous étions arrivés, avec Jean Germain, à un stade qui me permet de vous présenter les pistes envisagées tout en étant sûre de ne pas trahir sa pensée. Pour beaucoup de ces pistes, nous nous sommes inspirés des travaux du Sénat, et en particulier du rapport de Jean Germain de 2013 sur la proposition de loi tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement.

Selon la lettre de mission du Premier ministre, les objectifs de cette mission étaient d’étudier les modalités d’une réforme de l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, en poursuivant un double objectif de justice et de simplification. Cette réforme doit être menée indépendamment de la baisse des dotations, bien que celle-ci ne puisse pas être occultée. Les simulations qui sont en cours tiendront évidemment compte de cette baisse, ne serait-ce que pour être sûr de la soutenabilité des pistes de réforme proposées. Compte tenu du temps imparti de cinq mois, nous avons choisi de nous concentrer sur la DGF du bloc communal. Le rapport doit être remis fin juin ou début juillet au Premier ministre, en vue d’une réforme à l’occasion du projet de loi de finances pour 2016.

Nous avons mené jusqu’à présent 66 auditions ou réunions de travail avec les ministres et les administrations concernés, les associations d’élus, les groupes politiques du Parlement, des universitaires ainsi que des consultants. Nous avons présenté au comité des finances locales (CFL), le 31 mars 2015, un état des lieux de la DGF du bloc communal puis, le 5 mai 2015, les pistes de réforme que nous allons soumettre à simulation.

Pour que cette réforme réussisse, il convenait d’abord de réaliser un état des lieux exhaustif et objectif – celui que nous avons présenté n’a pas fait débat -, puis de recueillir un consensus sur les grands principes qui doivent guider la réforme. Voici les principes que nous avons retenus. Premièrement, il convient de rendre la DGF plus juste, en réduisant les écarts injustifiés de dotations perçues par les collectivités afin que la DGF soit le reflet des charges et des ressources réelles des territoires et non plus une « rente » justifiée par l’histoire. Il faut également veiller à un développement équilibré des territoires, en tenant compte des charges de centralité mais aussi des charges de ruralité, recentrer et mieux articuler les dispositifs de péréquation financière, qui font aujourd’hui l’objet d’un saupoudrage.

Deuxièmement, la DGF doit être plus simple et plus lisible pour les élus. Beaucoup d’entre eux nous ont fait part de leur grande difficulté pour comprendre le calcul du montant de DGF qu’ils perçoivent et comment s’expliquent les écarts entre les collectivités. Il est donc nécessaire d’utiliser des critères de ressources et de charges robustes et pertinents sur le long terme, afin de donner davantage de visibilité aux élus.

Un troisième principe consiste à se doter d’une DGF qui reflète la réalité, qui prenne notamment en compte le fait intercommunal et le quasi-achèvement de la carte intercommunale, si l’on met de côté l’Île-de-France.

Enfin, il faut s’assurer que la réforme soit soutenable, ce qui implique de conduire des simulations financières précises à partir de la répartition de la DGF en 2015 et surtout de lisser la réforme sur un certain nombre d’années, qu’il faudra déterminer, afin qu’elle soit effectivement « absorbable » par les collectivités. Cela implique enfin de prévoir un mécanisme transitoire, c’est-à-dire un mécanisme de « cliquet » permettant aux collectivités de ne pas perdre plus qu’un certain pourcentage ou montant de dotation d’une année sur l’autre, afin d’éviter une chute brutale de leurs ressources.

Nous ne nous sommes pas encore intéressés à la DGF des départements étant donné la récente tenue des élections départementales. Quant aux régions, la nouvelle carte régionale nous incite à être prudents et à prendre du recul avant de faire des propositions sur la DGF qui leur est versée.

Afin de dresser le bilan de la DGF, nous sommes partis de sa finalité à l’origine, c’est-à-dire la compensation de la suppression de ressources fiscales, pour aboutir à celle qui nous semble devoir prévaloir aujourd’hui : la compensation des charges de fonctionnement qui résultent des transferts de compétence de l’État.

La péréquation occupe aujourd’hui une part importante et a crû de 3 milliards d’euros entre 2004 et 2014. Dans la mesure où la DGF constitue un prélèvement sur les recettes de l’État, elle est nécessairement libre d’emploi, ce qui veut dire qu’elle peut être utilisée comme les élus l’entendent pour le fonctionnement de leurs collectivités.

L’architecture actuelle de la DGF est complexe et utilise des critères d’éligibilité et de répartition assez nombreux : trente pour le bloc communal, quinze pour les départements et neuf pour les régions.

La DGF des communes représente en 2015 un montant de 14,5 milliards d’euros. Nous avons calculé les écarts-types qui existent par strates démographiques de communes, afin de combattre l’idée reçue selon laquelle les communes rurales perçoivent beaucoup moins de DGF que les communes urbaines. Ce calcul montre que les écarts sont beaucoup plus marqués entre les communes d’une même strate. Par exemple, pour la strate de 0 à 499 habitants, l’écart-type est de 103 euros. Pour six strates de communes, il existe des écarts-types supérieurs à 100 euros. La première des injustices se situe donc à l’intérieur des strates démographiques, avec des rapports de 1 à 2 ou de 1 à 3 entre des communes dans la même situation en termes de population, de revenus par habitant et de potentiel fiscal. Nous avons cherché à savoir d’où venaient ces écarts-types et nous nous sommes aperçus qu’ils sont surtout dus au complément de garantie, dont l’écart-type moyen est de 61 euros, et à la dotation de compensation. Ainsi, pour les communes de 100 000 à 300 000 habitants, le complément de garantie varie selon les communes entre 10 euros et 200 euros par habitant. Pour les communes de 20 000 à 50 000 habitants, la situation identique. Par exemple, Martigues ne perçoit rien au titre du complément de garantie tandis que Vichy reçoit 392 euros par habitant.

M. Michel Bouvard– Cette situation est due à l’histoire !

Mme Christine Pires Beaune. – Exactement, c’est ce que j’ai qualifié de « rente » de l’histoire.

Les dotations de péréquation des communes ont augmenté de 135 % entre 2004 et 2015. Près de 98 % des communes ont perçu une dotation de péréquation en 2014. Près de 97 % des communes sont éligibles à la dotation de solidarité rurale (DSR), et 75 % des communes de plus de 10 000 habitants sont éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU).

La DGF des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) représente en 2015 un montant de 6,51 milliards d’euros. Nous avons fait le même constat que pour les communes : les écarts-types sont importants par strate démographique, avec une moyenne de 42 euros d’écart de DGF par habitant tous EPCI confondus. Là encore, ces écarts sont davantage liés à la dotation de compensation, dont l’écart-type moyen est de 36 euros, qu’à la dotation d’intercommunalité, dont l’écart-type est seulement de 18 euros. S’agissant des critères de répartition de la DGF des EPCI, nous considérons qu’ils ne sont pas toujours pertinents et qu’ils sont en tout cas insuffisants pour appréhender le niveau réel d’intégration d’un EPCI.

Aujourd’hui, les DGF des communes et des EPCI sont fortement imbriquées et l’architecture manque de lisibilité. D’où une solution que je présenterai tout à l’heure qui consiste à bien différencier la DGF des communes et la DGF des EPCI.

J’en viens maintenant aux pistes de réforme. La mission a fait le choix d’identifier plusieurs leviers, plutôt que de présenter classiquement des scénarii clés en main. Cinq leviers ont été identifiés ; certains pourront s’articuler entre eux tandis que d’autres sont exclusifs les uns des autres. Ces pistes de réforme ne figureront pas dans le rapport final tant qu’elles n’auront pas fait l’objet de simulations complètes.

Le premier levier est la rénovation de la dotation forfaitaire des communes. En 2014, cette dotation comportait cinq composantes : une dotation de base, une dotation de superficie, une dotation « parcs nationaux et parcs naturels marins », une dotation de compensation et un complément de garantie. La loi de finances pour 2015 a procédé à la consolidation de toutes ces composantes. Le résultat parait simple et bien moins complexe puisqu’il n’existe plus que la dotation forfaitaire de l’année n-1 et sa validation en fonction de l’évolution de la population. Mais nous considérons qu’il ne s’agit que d’une simplification de façade qui a consolidé l’existant et donc les injustices.

Pour rénover la dotation forfaitaire, il est proposé de revenir à quatre composantes. La première composante, appelée « dotation universelle de fonctionnement », doit permettre de verser une somme par habitant à toutes les communes. C’est ce que, lors de l’examen de la proposition de loi tendant au traitement équilibré des territoires dont j’ai parlé précédemment, Marie-France Beaufils avait appelé le « minimum à vivre » ou Charles Guené le « minimum vital ». Il s’agit d’un montant par habitant permettant de financer un socle minimal de services.

La deuxième composante, appelée « dotation charges de centralité », permettrait de tenir compte de ces charges, à travers la population pondérée, en réutilisant le coefficient logarithmique, qui n’est pas, je le rappelle, celui qui crée le plus d’injustices. Cette dotation serait versée à partir d’un seuil démographique à déterminer.

La troisième composante, appelée « dotation charges de ruralité », serait versée uniquement aux communes dont la population ne dépasse pas un certain seuil à déterminer. Elle pourrait être calculée en fonction de critères ciblés, comme la densité, le nombre d’enfants scolarisés ou la longueur de voirie – ces critères permettant de prendre en compte les « mètres carrés précieux », c’est-à-dire de valoriser les territoires peu denses dans un souci de préservation de notre patrimoine. Par ailleurs, les bonifications dont bénéficient aujourd’hui les communes de montagne, les communes insulaires et les communes d’outre-mer seraient préservées.

La quatrième et dernière composante serait la « dotation de transition », qui permettrait de lisser les effets de la réforme sur une période à déterminer de cinq, dix ou quinze ans. Elle pourrait également permettre de financer la progression de la péréquation et l’augmentation de la population et être utilisée en tout ou partie comme vecteur pour la contribution au redressement des comptes publics.

Le deuxième levier concerne la péréquation verticale. L’idée est de rénover la DSU et la DSR et de supprimer la dotation nationale de péréquation (DNP), dont le montant de 700 millions d’euros abonderait les enveloppes de DSU et de DSR. Aujourd’hui, seules 82 communes ne perçoivent que la DNP, toutes les autres percevant également soit la DSU, soit la DSR, soit les deux pour certaines d’entre elles. Il s’agit également de renforcer le caractère péréquateur de la dotation d’aménagement des communes d’outre-mer (DACOM).

Aujourd’hui, il existe une péréquation verticale à travers la DSU, la DSR et la DNP, ainsi que des dispositifs de péréquation horizontale. Il faut avoir une vision consolidée de ces mécanismes afin de déterminer les éventuels effets contre-péréquateurs ou sur-péréquateurs.

852 communes sont bénéficiaires de la DSU, divisées entre communes de plus de 10 000 habitants et communes dont la population est comprise entre 5 000 et 10 000 habitants. L’effet de seuil de la DSU « cible » est très important : la 250e commune éligible perçoit 144 464 euros tandis que la commune classée 251e ne perçoit rien. Il est également important de rappeler que les communes qui bénéficient de la DSU « cible » font l’objet d’un traitement dérogatoire à l’égard du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) puisqu’elles sont exonérées de contribution.

La DSR se compose de trois fractions : la fraction « bourg-centre », la fraction « péréquation » et la fraction « cible », avec un montant minimum versé à une commune de 73 euros. Là aussi, il existe un effet de seuil important s’agissant de la fraction « cible » : la 10 000e commune éligible perçoit 2 343 euros tandis que le 10 001e commune ne perçoit rien. L’idée proposée est de garder la fraction « bourg-centre » et de fusionner les fractions « péréquation » et « cible ». La fraction « cible » serait remplacée par un coefficient de majoration.

Le troisième levier concerne la création d’une DGF des intercommunalités, indépendante de la DGF des communes. Celle-ci serait construite sur le même principe que la DGF des communes avec une dotation universelle, une dotation de péréquation, une dotation d’intégration et de mutualisation et une dotation de transition afin de lisser la réforme dans le temps.

Le quatrième levier est la « DGF locale ». Je connais les réticences exprimées par certaines associations d’élus ; elles ont bien été entendues. Il me semble toutefois important d’explorer cette piste, qui n’est pas synonyme de disparition des communes. L’idée est qu’une part de la DGF, plus ou moins importante selon le scénario retenu, puisse être répartie par les élus du territoire, qui le connaissent mieux que personne et pourraient choisir des critères en lien avec leurs spécificités. Un tel dispositif n’est bien sûr pas concevable sans des garanties fortes pour les communes, prévues par la loi. La DGF continuerait bien à être versée par l’État aux communes, sauf décision contraire du territoire.

Si l’on décidait de territorialiser la part péréquation, cela poserait effectivement la question du devenir du FPIC, qui pourrait être intégré afin de fusionner ces dispositifs. Il faudrait également accorder une attention particulière aux délais de notification des montants de DGF. Il est important, lorsque l’on choisit des critères, de savoir si la direction générale des collectivités locales (DGCL) pourra rapidement fournir les informations concernant les montants.

Nous avons identifié trois scénarios de « DGF locale ». Quels que soient les scénarii retenus, une part ne serait jamais territorialisée : il s’agit de la dotation universelle de fonctionnement, qui serait sanctuarisée. Une première option serait de territorialiser les composantes charges de centralité, charges de ruralité et la dotation de transition des communes ainsi que la dotation de transition des EPCI. Une deuxième option serait de territorialiser uniquement les dotations de péréquation des communes et des EPCI. La troisième option irait plus loin en territorialisant l’ensemble des composantes des première et deuxième options. Enfin, une quatrième option est apparue : il s’agirait de territorialiser uniquement les dotations de transition des communes et des EPCI.

Le cinquième levier est la révision des critères d’éligibilité et de répartition. Il s’agirait de conserver le critère de population, tout en améliorant les recensements – je suis toutefois dubitative sur ce dernier point. Il faudrait harmoniser les différents critères du nombre de logements sociaux utilisés actuellement, étudier le remplacement du revenu moyen par le revenu médian, examiner une prise en compte élargie du critère de l’effort fiscal, actualiser les critères de potentiel fiscal et de potentiel financier et, enfin, introduire un coefficient de mutualisation et d’intégration. Cette dernière proposition est issue du rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale de l’administration (IGA), de 2004 sur les mutualisations au sein du bloc communal. Le coefficient qui figurait dans la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) est quant à lui abandonné car il est inopérant.

Peut-on mener de front toutes ces réformes ? Ma position personnelle est que, au vu du constat établi concernant la forte iniquité de la répartition, la priorité doit être la réforme de la DGF. Pour que cette réforme soit soutenable, peut-être pourrait-on faire une pause dans la progression de la péréquation financière, notamment du FPIC. Il faudrait également prévoir une clause de revoyure, à l’aune en particulier des effets de l’éventuelle révision des valeurs locatives. Enfin, il faudrait également s’interroger sur la nécessité d’intégrer d’autres ressources dans l’enveloppe normée.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. – Je remercie notre collègue de la clarté de son exposé sur ce sujet particulièrement complexe. Le rapport présente l’avantage d’aborder toutes les questions, y compris la question délicate de la péréquation. Ma première question est liée aux propos précédents : dans un contexte de baisse des dotations et compte tenu de l’éventuelle révision des valeurs locations, est-il réaliste de commencer la réforme dès 2016 ? Ne sera-t-on pas accusé de masquer, au travers d’une réforme de la DGF, la baisse des dotations ? Deuxièmement, je souscris à l’idée de faire une pause dans la montée en charge du FPIC. Il y a des effets pervers, notamment pour les communes qui n’ont pas vu leurs ressources augmenter, mais qui appartiennent à une intercommunalité dont les bases ont progressé, et voient donc leur contribution augmenter. Je suis ouvert à l’idée d’une dotation de base uniforme et intangible. Je m’interroge davantage sur la capacité qu’auraient les élus de répartir localement la péréquation. Mais je souscris à l’idée selon laquelle nous avons atteint les limites d’un système qui devient encore plus insupportable avec la baisse des dotations.

Mme Christine Pires Beaune. – Concernant le calendrier, il me semble que si la réforme de la DGF n’est pas menée en 2016, elle ne pourra se faire, au mieux, qu’en 2019. J’émets l’idée d’une pause de la péréquation car la réforme permettrait d’avoir une DGF plus juste. Il s’agit d’une réflexion globale. Enfin, je vous confirme que nous souhaitons que la contribution au redressement des finances publiques continue de figurer sur les fiches de notification de la DGF.

M. Charles Guené, rapporteur spécial de la mission « RCT ». – Sur la forme, se pose évidemment la question du calendrier. Dans notre rapport sur l’évolution des finances locales à l’horizon 2017, Philippe Dallier, Jacques Mézard et moi-même avions déjà indiqué que la baisse prévue deviendrait insupportable et que ses conséquences sur l’investissement seront importantes. Il me semble donc que nous aurons des difficultés à faire cette réforme, même si vous pensez qu’elle est nécessaire. Par ailleurs, je pense qu’il ne faudrait pas utiliser le prétexte de la réforme de la DGF pour supprimer le FPIC ; ce dernier est lié à l’équité et se distingue du prélèvement pour le redressement des finances publiques. Cette position correspond certainement à celle d’une partie du Sénat, mais peut-être pas à sa totalité.

Sur le fond, je m’oppose à certaines associations d’élus qui ont exclu d’emblée la recherche de solutions. Nous ne sommes plus dans la même configuration qu’il y a vingt ans avec l’intercommunalité. Il serait délicat de ne pas étudier l’idée d’une « DGF locale » qui s’appuierait sur les richesses et les besoins d’un territoire et non plus uniquement des communes. Comme vous l’avez indiqué dans votre présentation, il serait intéressant, par exemple pour des charges de ruralité, d’examiner les besoins pour la voirie et les écoles au regard des compétences données aux intercommunalités. Il faut se pencher sur l’étude de cette « DGF locale » – il semble que vous ayez mis cette solution un peu à l’écart – quitte à prévoir ensuite au niveau législatif une répartition entre communes.

Je pense qu’il faut être extrêmement prudent concernant les critères : tant que les valeurs locatives ne seront pas révisées, il est difficile de s’appuyer sur des critères comme l’effort fiscal. Je souhaiterais faire entendre ici une autre voix que celle que l’on entend au comité des finances locales.

M. Claude Raynal, rapporteur spécial de la mission « RCT ». – Je remercie Christine Pires Beaune pour la qualité de son rapport commun avec notre ami Jean Germain et son travail très pédagogique. Je remarque qu’aucun autre levier que ceux présentés ici n’a été évoqué au CFL, où nous avons davantage assisté à un rétrécissement des solutions et qu’à une analyse complète et objective de l’ensemble des possibilités.

Face à un travail explorant un grand nombre de pistes, il me paraît important à ce stade de ne pas fermer certains sujets avant de les avoir examinés au fond et d’avoir eu des simulations sur l’ensemble des leviers. Celles-ci permettent en effet de mesurer la sensibilité de tel ou tel levier. Je partage avec Charles Guené l’idée qu’on ne peut pas, à ce stade, mettre de côté la proposition de « DGF locale », et ce d’autant plus, que selon les territoires, les coefficients d’intégration sont extrêmement différents. Rien que pour cette raison de bon sens, il faut ouvrir cette piste, ne rien s’interdire et se garder de toute décision prématurée.

Deuxièmement, je souhaite insister sur la nécessité d’avancer – avec prudence – sur cette réforme. Tout pourrait plaider pour ne rien faire et ne pas réformer. Mais la première partie de votre rapport souligne bien l’état de délabrement dans lequel se trouve la DGF. Elle me fait penser à ces satellites rafistolés avec des bouts de sparadraps, que l’on hésite à enlever. Dans la dynamique du rapport – qui n’est contesté ni dans son analyse, ni dans les leviers proposés – il convient de lancer la réforme, éventuellement avec des étapes afin de s’assurer qu’il n’y a pas d’effet de frange pour quelques communes.

Enfin, pour que la réforme puisse démarrer dès 2016, nous avons besoin de deux précisions. Tout d’abord, il conviendra d’avoir une vision globale sur le traitement du FPIC. Il est important d’intégrer ce « sparadrap » à la réforme. Deuxièmement, il s’agira de savoir comment la baisse des dotations s’imputera sur la DGF « réformée ».

Mme Michèle André, présidente. – Vous avez rencontré de nombreux élus locaux : partagent-ils tous l’idée qu’une réforme de la DGF est nécessaire ? Avez-vous senti des réserves ?

Mme Christine Pires Beaune. – Je tiens à rassurer Charles Guené : je n’ai jamais dit qu’il fallait supprimer le FPIC. Mais pour réfléchir de façon globale, on ne s’interdit pas d’envisager une pause de la péréquation horizontale si la réforme était péréquatrice.

Je souhaiterais faire un point sur l’articulation entre les travaux de la mission et ceux du CFL : la mission a été entendue deux fois par le CFL, d’abord pour présenter le diagnostic, puis pour exposer les pistes proposées. Maintenant, sont organisées des réunions du groupe de travail du CFL, auxquelles je peux assister en tant que membre du CFL, mais qui ne sont pas organisées dans le cadre de ma mission. Pour dire les choses clairement, si le CFL s’autocensure, il faudra évidemment que j’étudie les pistes écartées, en dehors du CFL. Je trouve cela dommage car je ne comprendrais pas quelles raisons pourraient être invoquées pour balayer une piste sans même l’avoir étudiée. Je dirais même que c’est suspect. Compte tenu de tout ce que l’on a dit, de l’achèvement de la carte intercommunale, le levier de la « DGF locale » doit être étudié et les élus prendront ensuite leurs décisions en leur âme et conscience, aux vues des simulations et des résultats. S’interdire l’étude me paraît dangereux et l’autre jour, certaines pistes ont été évacuées ; j’espère qu’elles reviendront au CFL.

L’idée de différer dans le temps l’application de certains mécanismes peut être envisagée en effet car il faudra peut-être un délai supplémentaire pour expertiser certaines pistes.

En raison de la révision des valeurs locatives, je pense que le critère de l’effort fiscal devra peut-être ne pas être modifié tout de suite.

Avec tous les élus locaux que j’ai rencontrés – et ce n’est pas leur faire injure que de dire cela – il a fallu faire un effort de pédagogie, pour expliquer comment fonctionne la DGF aujourd’hui. Une fois qu’ils ont vu le bilan, tous appellent la réforme de leurs voeux. De mon côté, je suis inquiète de ce que cette réforme puisse être prise en otage en raison des autres réformes en cours et notamment la baisse des dotations.

M. Philippe Adnot. – Je tiens à féliciter Christine Pires Beaune et le groupe auquel elle appartient : vouloir la simplification et plus de justice est une belle ambition qui mérite d’être soutenue !

Il est nécessaire d’avoir une vision consolidée de la DGF des communes et des EPCI. Pour moi, la DGF des intercommunalités est une anomalie : six milliards d’euros de prime alors même que l’intercommunalité devait permettre de réaliser des économies. Je suis paysan, si je m’associe avec quelqu’un pour acheter des betteraves, je fais des économies : s’associer ne doit pas consister à coûter plus cher !

Soit toute la DGF est versée aux communes, si l’on considère que l’intercommunalité est un prolongement des communes et il appartient alors aux communes de financer ce qu’elles ont décidé de faire en commun ; soit la commune est le prolongement de l’EPCI et donc on verse tout à l’EPCI. À défaut, on complexifie à l’extrême.

Je souhaiterais savoir si les comparaisons effectuées prennent en compte les effets du FPIC ? D’ailleurs, je tiens à souligner que personne n’est capable d’expliquer aux élus locaux comment est calculé le prélèvement et pourquoi il explose cette année ! Il faut plus de transparence.

Pourquoi continue-t-on de prendre en compte le revenu par habitant comme critère alors qu’il n’a rien à voir avec les ressources des collectivités territoriales ? Cela pénalise les habitants des zones rurales, qui ne bénéficient pas des services offerts en milieu urbain.

M. Michel Bouvard. – Je vous remercie pour la clarté de votre exposé. Je suis de ceux qui considèrent que la réforme est nécessaire et souhaitable et il serait bon d’éviter de la reporter mais pour cela, il y a un certain de nombre de préalables…

J’adhère globalement à l’idée de la « DGF locale », c’est un moyen de répondre aux questions concernant la lisibilité et la légitimité de la péréquation car il n’est pas normal que, dans certains départements, toutes les communes soient prélevées au titre du FPIC. C’est le cas de quatre départements, dont trois départements de montagne. Je vous invite, chère collègue, à venir visiter certaines de ces communes et à constater l’état de leur voirie.

L’approche consolidée est hautement souhaitable mais cette question dépend des dispositions qui seront finalement adoptées dans la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) concernant le seuil de création des intercommunalités.

En ce qui concerne l’effort fiscal, il convient d’éviter les effets « pousse au crime » : il ne faut pas donner une prime aux collectivités territoriales qui augmentent la fiscalité parce qu’elles n’ont pas maitrisé leurs dépenses de fonctionnement. Il faut au contraire s’efforcer de penser un système qui récompense les collectivités vertueuses dans la tenue de leurs dépenses de fonctionnement.

Il ne faut pas retenir une vision statique du critère démographique : certains territoires voient leur population augmenter régulièrement, ce qui nécessite de créer des services et des équipements : cet aspect doit aussi être pris en compte pour pouvoir accompagner les mutations.

La catégorie des communes touristiques n’a pas été évoquée : ces communes, où peuvent vivre 500 habitants mais qui disposent de 10 000 lits touristiques, doivent pouvoir financer des équipements. La taxe de séjour ne suffira pas, la dotation touristique a été cristallisée en 1993 – alors même qu’elle encourageait ceux qui investissaient. Dès lors, comment accompagner ces communes, qui sont souvent aussi des entreprises ?

La montagne n’est pas soluble dans la ruralité ; on ne traite pas le problème du relief ni celui des risques naturels en prenant en compte la superficie. Il faudra trouver un moyen de prendre en compte les charges spécifiques de ces communes qui s’accroissent à mesure que les normes deviennent plus exigeantes.

Mme Marie-France Beaufils. – Merci pour ce rapport très riche, qui identifie les dysfonctionnements actuels, notamment liés au fait que des dotations historiques ont été figées.

Mener une réforme de qualité alors que les dotations baissent ne sera pas simple. Il faut réfléchir à cette réforme en faisant abstraction de ce contexte pour aboutir à un dispositif pérenne et pertinent.

Il faut inscrire cette réforme dans la continuité de la compensation des recettes fiscales qui ont été supprimées et également des responsabilités assumées par les collectivités territoriales.

Je crois nécessaire qu’une part de dotation tienne compte du minimum de service que chaque collectivité est tenue d’assurer.

Selon moi, la péréquation horizontale n’est pas pertinente, la péréquation verticale est beaucoup plus efficace. Si la DGF est vraiment péréquatrice, nous n’aurons pas besoin de maintenir le FPIC.

Je ne suis pas d’accord avec Philippe Adnot : les inégales richesses de nos habitants imposent des obligations différentes aux collectivités territoriales. La situation dans une commune où les habitants ont les moyens de se payer les services dont ils ont besoin n’est pas identique à celle d’une commune dans laquelle le revenu est très faible. La question de la prise en compte du revenu médian ou du revenu moyen devra d’ailleurs être étudiée.

On voit aujourd’hui des cas assez inouïs de collectivités territoriales qui bénéficient de dotations de péréquation – DSU ou DSR – alors qu’elles sont dans une situation assez similaire à d’autres. Il y a là une fragilité.

Nous avons donc les bases d’une réflexion, il nous faut maintenant travailler plus au fond la question des critères permettant une véritable péréquation.

Enfin, je suis très réticente à l’idée de verser la DGF aux EPCI qui la reverseraient ensuite aux communes. Je vois mal comment maintenir une vie communale de qualité dans ces conditions.

M. Alain Houpert. – Je suis très heureux que cette mission ait vu le jour ; lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2015, j’avais proposé un amendement un peu utopique d’égalité de la DGF entre villes et campagnes. Cet amendement, adopté par le Sénat à la surprise de tout le monde, mais non retenu par l’Assemblée nationale, est peut-être à l’origine de cette mission parlementaire.

Pour s’opposer à cet amendement, l’argument consistait à dire que les recettes de l’État ne sont pas suffisantes pour aboutir à cette égalité. « Liberté, égalité, fraternité » : nous parlons ici du socle de l’égalité.

S’agissant de la révision des valeurs locatives, elle aboutira à une augmentation du résultat fiscal attendu, de l’ordre de 30 % dans les villes.

M. Philippe Dallier. – C’est à produit fiscal constant !

M. Alain Houpert. – On va aboutir à une augmentation des impôts de 20 % à 30 % : les contribuables n’en peuvent plus.

M. Georges Patient. – Les communes d’outre-mer mériteraient un examen plus spécifique. On continue à les traiter comme les autres, avec quelques petites variantes insuffisantes. J’ai remis un rapport au Gouvernement proposant des pistes de réforme, qui ne sont pas reprises par notre collègue députée. Le ministre du budget, Christian Eckert, était en Guyane la semaine dernière et il a pu se rendre compte que les communes de Guyane, dont certaines font plus de 2 000 kilomètres carrés, ne sont pas identiques aux communes métropolitaines. Il a d’ailleurs indiqué que la dotation superficiaire qui paraît adaptée à la réalité, mériterait d’être revue. J’espère que vous en tiendrez compte.

M. Vincent Delahaye. – Même si le contexte est compliqué en raison de la hausse du FPIC et de la baisse des dotations qui étranglent les collectivités territoriales, je suis partisan de réformes. On se rend compte que c’est compliqué, qu’il existe de nombreux cas particulier, on a évoqué la ruralité, les communes touristiques et d’outre-mer ; je pourrais évoquer pour ma part les communes de banlieue, leurs charges et les impôts qu’on y paie.

Concernant l’intercommunalité, je partage l’idée de Philippe Adnot : faut-il maintenir la dotation d’intercommunalité ? Ne faut-il pas plutôt verser la dotation aux communes qui financeraient l’intercommunalité ? Je suis surpris que vous mainteniez dans vos propositions une incitation à l’intégration. Si l’on pousse encore aujourd’hui à renforcer l’intégration, c’est qu’on cherche à supprimer les communes. Il faut alors le dire clairement. Sinon, l’intégration n’est intéressante que si on réalise des économies d’échelle, alors toute bonification supplémentaire est inutile.

Enfin, concernant la péréquation : une dotation de solidarité comme la DSU, qui est versée à 75 % des communes, ce n’est plus de la solidarité .

M. Philippe Dallier. – Je suis absolument persuadé qu’il faut une réforme de la DGF et de la péréquation. On ne peut pas laisser la future Métropole du Grand Paris et la région Île-de-France de côté. Or, je ne vois pas bien, étant donné le calendrier de la création de la Métropole du Grand Paris, qui continue de nous être annoncée pour le 1er janvier 2016, comment tout cela est possible ! C’est utopique, nous ne savons strictement rien sur les futures dotations ni sur les évolutions éventuelles du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF). Je ne vois pas comment on peut mener cette réforme de la DGF sans connaître les impacts financiers de la création de cette métropole sur les communes franciliennes, mais aussi sur les autres collectivités territoriales ? J’appelle de mes voeux cette réforme de la DGF, mais je ne vois pas comment nous pourrons être en capacité, dans quelques mois, de la proposer en intégrant tous les paramètres.

En ce qui concerne le choix des critères en matière de péréquation, je pensais qu’il existait un assez large consensus pour considérer que le nombre de logements sociaux n’est pas le critère le plus pertinent, dans la mesure où, dans certaines communes, le seuil de 25 % de logements sociaux est atteint grâce à des logements de type PLS où vivent des ménages dont les revenus dépassent les plafonds de revenus, alors que d’autres communes, sans atteindre le seuil de 25 %, ont beaucoup de logements sociaux de fait. Le critère du revenu moyen ou du revenu médian me paraît meilleur : il faut prendre en compte la richesse de la population pour mesurer les charges d’une commune.

Enfin, je tiens à souligner que les dotations de compensation ne sont pas un sujet anecdotique !

M. François Marc. – Je partage votre opinion selon laquelle la réforme de la DGF du bloc communal doit être une priorité et qu’il faut donc la mener dès le projet de loi de finances pour 2016. Des inégalités perdurent, au détriment de communes modestes, qui perçoivent parfois deux ou trois fois moins de DGF que d’autres communes aux caractéristiques comparables. Il est donc urgent de les corriger, d’autant plus que la baisse des dotations – inéluctable – touche davantage les communes les moins aisées.

En effet, imaginons une commune riche et une commune pauvre ayant toutes les deux 100 de recettes. La DGF de la première représente 20 % de ses ressources, tandis qu’elle représente 40 % de celles de la seconde, dans la mesure où ses ressources sont justement moins élevées. Une baisse de 10 % de la DGF représentera donc une baisse de 2 pour la commune riche contre une baisse de 4 pour la commune pauvre.

L’architecture proposée par la mission est cohérente avec les idées avancées par les uns et par les autres et se situe dans la bonne voie. De nombreux sujets sont sur la table : réforme de la DGF, révision des valeurs locatives, baisse des dotations, projet de loi NOTRe… Il sera peut-être difficile de réformer d’un coup la DGF communale dans le projet de loi de finances 2016. S’il fallait accorder la priorité à un sujet, je pense que ce serait la réforme de la péréquation : il faut mieux cibler la péréquation verticale et poursuivre la progression du FPIC. Nous en sommes à la dernière marche, il faut aller jusqu’au bout ! Ce dispositif n’est pas du tout obsolète, il est même très récent et je rappelle qu’il ne représentera, en 2016, que 2 % des recettes communales. Cet effort me semble supportable.

M. Jacques Genest. – La DGF est complexe et même opaque pour certains élus, qui ne comprennent plus les montants qui sont attribués à leur commune. Espérons que la réforme permettra d’aboutir à un dispositif aussi clair que l’exposé.

Il est vrai qu’il est nécessaire de tenir compte, dans la répartition de la DGF, des transferts qui ont eu lieu des communes aux intercommunalités. En tant que président des maires ruraux de l’Ardèche, je suis un fervent partisan des critères objectifs, tels que la longueur de voirie, la superficie ou la localisation en zone de montagnes, afin de tenir compte notamment du coût du déneigement.

Je nourris aussi quelques inquiétudes suite à la réforme de la carte cantonale, qui a fait perdre la qualité de chef-lieu de canton à certaines communes, alors même qu’elle ouvrait droit à une part de la DSR. Je pense qu’il faut garder la notion de « bourg-centre » dans la répartition de la DGF.

Je suis d’accord avec Philippe Adnot à propos de la prise en compte du revenu fiscal : elle n’a pas de sens dans une commune rurale. Si un ou deux habitants sur 200 ont un revenu très important, le revenu moyen de la commune augmente fortement. Mais c’est l’ensemble de la population et en particulier les retraités agricoles et les ouvriers qui devront financer l’entretien de la voirie.

Mettre en place une « DGF locale » peut être intéressant. Mais un point m’inquiète : aujourd’hui, toutes les communes sont représentées au sein des conseils communautaires ; est-ce que ce sera encore le cas demain, avec les EPCI pléthoriques que nous prépare la loi Notre ? Dès lors, quelle serait la légitimité de tels conseils communautaires pour répartir la DGF ? Il faut mettre en place des garanties.

S’agissant du FPIC, je pense que c’est un bon outil. Quand on leur donne de l’argent, les communes rurales l’acceptent toujours volontiers, tant elles en ont besoin.

Je suis assez pessimiste sur l’aboutissement de la réforme des valeurs locatives, qui pourrait connaître le même sort que celle des années 1990. Dès qu’on touche aux impôts, il faut être prudent.

Enfin, comment faire pour que la réforme de la DGF ne soit pas une arme contre les communes rurales ?

M. Jean-François Husson. – Je pense qu’il faudrait prévoir, au sein de la DGF, une part incitative, éventuellement temporaire, destinée à soutenir l’investissement, qu’elle soit versée au niveau intercommunal ou communal, afin d’améliorer le niveau d’équipement de nos territoires. Je pense en particulier aux besoins d’investissement dans les bâtiments scolaires, du fait du développement des activités périscolaire.

La DGF devrait notamment prendre en compte le fait que certaines communes ou EPCI financent de grands équipements qui sont structurants pour l’ensemble du territoire. Il ne faut pas qu’ils supportent seuls ces investissements.

Mme Christine Pires Beaune. – Pour répondre à Philippe Adnot, les chiffres présentés tout à l’heure ne prennent pas en compte les versements ou les prélèvements au titre du FPIC, puisqu’il s’agit uniquement des montants de DGF. Vous savez en revanche qu’un rapport sur le FPIC sera remis à l’automne et que le groupe de travail du CFL abordera bientôt ce sujet.

S’agissant du revenu par habitant, je pense que c’est un bon critère indirect, mais il s’agit d’un critère de charges. D’ailleurs, de nombreuses associations d’élus nous ont demandé une plus grande prise en compte de ce critère. Par ailleurs, la mission va travailler sur l’éventualité d’une prise en compte du revenu médian et non plus moyen.

Pour répondre à Michel Bouvard, le FPIC n’était pas dans le périmètre de la mission, mais nous l’avons évidemment pris en compte, afin d’avoir une vision consolidée. Concernant les communes de montagne, nous avons parlé de leur situation avec l’Association nationale des élus de la montagne et avec la mission parlementaire chargée de travailler sur l’actualisation de la loi montagne. Notre intention est de maintenir une bonification spécifique au sein de la dotation pour charges de ruralité, qui pourrait reposer sur la longueur de voirie ou la densité.

S’agissant des communes touristiques, la dotation a été gelée en 1993 mais leur situation est toujours prise en compte à travers la « population DGF », qui tient compte des résidences secondaires. Je pense cependant que ces communes sont surtout confrontées à des problèmes d’investissement, c’est pourquoi nous proposerons plutôt une dotation d’investissement.

Certains ont évoqué l’intégration d’un critère de « bonne gestion » : la mission a écarté cette piste car nous sommes incapables de dire ce qu’est une « bonne gestion » et cela poserait des problèmes juridiques. De plus, ce critère pourrait nous conduire bien trop loin.

Marie-France Beaufils a insisté sur le versement de la DGF directement aux EPCI, mais ce n’est pas dans les intentions de la mission : la DGF, même territorialisée, demeurera versée à chaque commune, sauf souhait contraire.

Je note d’ailleurs qu’un certain consensus existe parmi vous pour que cette idée d’une « DGF locale » soit étudiée et beaucoup ont même approuvé la mesure des ressources et des charges au niveau du territoire.

La réforme de la DGF ne sera pas une « arme contre les communes rurales » : nous veillerons à ce que la loi prévoie une répartition de droit commun, sur le modèle de celle utilisée pour le FPIC et à laquelle il sera possible de déroger dans certaines conditions. Les difficultés rencontrées dans le cas du FPIC ne résultent pas de cette logique de répartition mais de la situation particulière des communes pauvres situées dans un EPCI riche et inversement.

Georges Patient a évoqué la situation des communes ultramarines. Nous avons d’ailleurs entendu hier la ministre des Outre-mer, George Pau-Langevin. Nous ferons des propositions pour que le critère de superficie demeure pris en compte, mais le plafonnement de la dotation superficiaire de la Guyane perdurera.

J’invite Vincent Delahaye et l’ensemble des sénateurs à lire le rapport de 2014 de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’administration sur les mutualisations au sein du bloc communal. J’appelle votre attention sur le fait qu’il y a des mutualisations ascendantes et descendantes, dont l’intérêt respectif varie d’un territoire à l’autre. Il est important que le critère de mutualisation en tienne compte.

M. Vincent Delahaye. – Mutualisation et intégration sont deux choses différentes.

Mme Christine Pires Beaune. – C’est exact et c’est pour cela qu’on distingue le coefficient d’intégration fiscale (CIF) du coefficient de mutualisation. Nous les conservons mais peut-être, à terme, le coefficient de mutualisation pourra remplacer le CIF.

J’en arrive à la Métropole du Grand Paris, évoquée par Philippe Dallier : nous avons demandé des simulations car nous avons effectivement besoin d’y voir plus clair.

M. Philippe Dallier. – J’espère que vous nous les transmettrez !

Mme Christine Pires Beaune. – Nous n’y manquerons pas.

Concernant la situation des communes chefs-lieux de canton, le Sénat a sanctuarisé ce statut pour le bénéfice de la DSR. La mission considère pour sa part que ce zonage ne correspond plus à grand-chose et préfèrerait trouver des critères permettant d’appréhender les bourgs centres.

Enfin, la part incitative de DGF évoquée par Jean-François Husson a été écartée par la mission, car il s’agit d’une dotation de fonctionnement, libre d’emploi. Il vaut mieux éviter de lui fixer un objectif supplémentaire.

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