Mon intervention sur le Projet de loi Metropoles

Vous trouverez ci-dessous la vidéo ainsi que le compte-rendu reprenant l’intervention que j’ai prononcée hier en séance en tant que rapporteure pour avis de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale sur le  projet de loi adopté par le Sénat, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Bon visionnage ou bonne lecture.

Mardi 16 juillet 2013 – 1ère séance
Projet de loi, adopté par le Sénat, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
Présentation – Christine PIRES BEAUNE, rapporteure pour avis

Mme la présidente. La parole est à Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Madame la présidente, mesdames les ministres, mes chers collègues, en 1906, l’un de nos plus illustres prédécesseurs, Georges Clemenceau, se prononçait en faveur d’une forte décentralisation. Le ministre de l’intérieur qu’il était alors déclarait : « Permettre aux régions diverses de développer toute l’intensité de leur propre vie, supprimer des divisions administratives surannées que ni la géographie, ni les besoins régionaux, ni l’état actuel des communications ne peuvent plus justifier ; susciter, grouper, développer en des formes nouvelles les initiatives locales, rapprocher les administrés des administrateurs, ou plutôt faire que les administrés s’administrent eux-mêmes, puisque la démocratie suppose que les hommes sont devenus majeurs : ce sont là quelques-unes des idées directrices de la réorganisation administrative en vue d’une administration meilleure, plus efficace, plus prompte, plus économique. » Clemenceau soulignait là les trois enjeux essentiels de la décentralisation : la nature des divisions administratives, la nécessité de rapprocher les administrés des administrateurs, et le besoin d’une administration plus efficace.

Avec le projet de loi que nous examinons aujourd’hui, le Gouvernement nous propose de franchir une nouvelle étape. Contrairement à 1982 ou 2004, il ne s’agit toutefois pas d’un transfert massif de nouvelles compétences. Certains ont pu le regretter ; ce n’est pas mon cas. Je vois dans ce projet une opportunité rare, après plus de trente années de décentralisation : celle d’ancrer dans la loi le principe d’une coordination cohérente et simplifiée de l’action publique entre l’État et les territoires, d’une part, et les collectivités elles-mêmes, d’autre part.

Cette œuvre de simplification entre les collectivités ne va pas s’accompagner de la disparition d’échelons de compétence et c’est une bonne chose. Une partie de l’opposition souhaite une suppression des départements et des communes ; ce n’est pas la position de notre majorité. François Fillon indiquait en effet, dans une interview au journal Les Échos, le 23 avril dernier : « Je défends la fusion des départements et des régions, des communes et des communautés de communes ».

Mesdames et messieurs de l’opposition, ce n’est pas en supprimant les deux échelons territoriaux que sont les communes et les départements, c’est-à-dire ceux qui sont les mieux identifiés, et auxquels nos compatriotes sont le plus attachés, que vous apporterez une réponse aux difficultés qu’ils rencontrent.

Une bonne réforme territoriale est une réforme comprise par tous.

Une telle mesure affaiblirait également nos territoires ruraux, qui n’ont vraiment pas besoin, après dix ans de destruction, d’être encore maltraités. Du reste, ce projet de loi doit aussi être l’occasion pour nous de réfléchir à une meilleure organisation des territoires ruraux. C’est la raison pour laquelle le Sénat a introduit les pôles ruraux dans ce projet de loi, et que mon collègue Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, nous proposera une série d’amendements sur ce point essentiel pour l’aménagement et le développement de ces territoires.

L’ampleur de la tâche a toutefois justifié que le texte soit découpé en trois projets de loi distincts. Le premier porte sur la modernisation de l’action publique territoriale et l’affirmation des métropoles : c’est celui que le Sénat a adopté le 6 juin dernier et dont notre assemblée s’apprête à débattre. Le deuxième concerne la mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et la promotion de l’égalité des territoires. Le dernier, consacré au développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, est, comme le précédent, déposé sur le bureau du Sénat depuis le 10 avril.

Comme de nombreux collègues, j’aurais préféré pour ma part un projet de loi unique, même si je sais combien nos deux ministres sont déterminées à faire aboutir chacun des trois volets. Je tiens, à cet égard, à saluer leur constance et leur pugnacité, puisqu’elles ont su rechercher et trouver des compromis pour mener à bien les projets de métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence, qui avaient suscité tant de débats passionnés au Sénat. C’est notre intérêt collectif de voir émerger ces deux métropoles dont le pays a besoin dans une économie mondialisée, et c’est également l’intérêt particulier de Paris de voir enfin traité le problème du logement à l’échelle de l’ensemble de la région Île-de-France.

Cette réforme, comme chacun sait, s’inscrit dans un contexte financier difficile. Le Gouvernement a annoncé, au début de l’année, sa volonté de diminuer les dotations aux collectivités territoriales de 1,5 milliard d’euros en 2014, et du même montant en 2015. Les modalités de la baisse des dotations et la répartition de l’effort entre les niveaux de collectivités sont en cours de discussion, dans le cadre plus large du « Pacte de confiance et de responsabilité » voulu par le Président de la République. Dans ces conditions, l’impact financier de l’acte III a été attentivement mesuré. Trop faibles, les bonifications des dotations, notamment celle d’intercommunalité, ne permettraient pas de faire évoluer les structures locales et d’atteindre l’objectif de cohérence de l’action publique. Trop prodigues, ces mécanismes risqueraient de reporter sur d’autres collectivités un fardeau insoutenable.

Comme l’a indiqué le chef de l’État lors des états généraux de la démocratie territoriale : « La décentralisation, c’est une chance, et non une position de principe. Elle permet à l’État de se réformer, aux territoires de se mobiliser et aux citoyens de s’impliquer ». Tel est le fil conducteur qui m’a guidée durant les travaux préparatoires en commission.

Saisie pour avis de dix-huit articles du projet de loi adopté par le Sénat, la commission des finances a examiné le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles au cours de sa réunion du 26 juin. J’ai eu l’honneur d’en être la rapporteure. Sur mes recommandations, la commission des finances a adopté seize amendements. Tous ont été votés par la commission des lois et intégrés au texte qui vous est aujourd’hui soumis.

J’ai d’abord pris l’initiative de proposer une réécriture de l’article 14, qui permet d’avancer dans la mise sur pied d’un fonds de solidarité des départements de la région d’Ile-de-France. J’ai proposé d’en définir le volume ex ante, sur le modèle du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, et de renvoyer à la loi de finances la définition des modalités de prélèvement et de reversement. Néanmoins, je prends acte de la volonté de mes collègues franciliens de renvoyer l’ensemble des modalités de ce fonds de péréquation, ainsi que son montant, au prochain projet de loi de finances pour 2014. Je serai particulièrement vigilante, en ma qualité de rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », à l’articulation des différents fonds de péréquation des départements, car la solidarité territoriale ne doit pas s’effectuer au détriment de la solidarité entre tous les départements

Trois amendements présentés par notre collègue Jean-Louis Gagnaire ont été adoptés aux articles 20 et 31. Ils visaient à clarifier les compétences respectives de la région et de la métropole en matière de développement économique.

J’ai appuyé la dépénalisation du stationnement payant sur voirie, introduite par nos collègues sénateurs aux articles 36 bis et 36 ter. Il me semble toutefois que cette réforme risque d’achopper sur les pertes de recettes qu’elle induirait pour l’État et pour une partie des collectivités territoriales. Avec le rapporteur général Christian Eckert, nous avons d’abord entendu mettre fin à toute ambiguïté sur la possibilité d’assujettir, ou non, la redevance de post-stationnement à la TVA. Consciente de la nécessité d’assurer le bouclage financier de cette réforme à l’occasion d’une prochaine loi de finances, j’ai également fait inscrire le principe de neutralité de la réforme pour les finances de l’État dans le présent projet

D’accord avec le Gouvernement, j’ai supprimé le dispositif dérogatoire de déliaison des taux pour Lyon, introduit au Sénat à l’article 22, qui risquait d’être excessivement défavorable aux contribuables. J’ai aussi fait adopter plusieurs mesures de coordination concernant les recettes fiscales de la métropole de Lyon, aux articles 20 et 22. Les six amendements restants reprenaient les conclusions de la commission d’enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux, animée par MM. Claude Bartolone et Jean-Pierre Gorges, adoptées à l’unanimité en décembre 2011 et que j’ai faites miennes.

Il est suffisamment rare que des propositions fassent consensus dans notre Assemblée – a fortiori quelques mois avant des élections nationales – pour le relever.

Le nouvel article 56 encadre la conclusion des contrats d’emprunt avant les échéances électorales en fixant l’échéance des délégations consenties à l’exécutif à l’ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement de l’assemblée délibérante des communes, départements, régions et EPCI, soit deux semaines avant la date du scrutin.

En cas de nécessité, il restera ainsi loisible à l’exécutif de la collectivité de réunir l’assemblée pour demander l’autorisation de prendre des mesures ponctuelles, telles que l’autorisation exceptionnelle de souscrire un emprunt, mais dans des conditions permettant l’exercice du contrôle démocratique jusqu’à la fin des mandats locaux en cours.

L’article 57 étend le contrôle de légalité à l’ensemble des contrats de prêt, qu’ils soient de nature publique ou privée, afin que le contrôle préfectoral puisse s’exercer sur le respect des nouvelles règles d’encadrement des emprunts des collectivités et de leurs groupements.

L’article 58 instaure un débat annuel des assemblées délibérantes sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l’endettement. Le choix fait a été de rattacher cette obligation à celle du débat d’orientation budgétaire dont l’organisation est obligatoire pour les communes et EPCI de plus de 3 500 habitants, les départements et les régions.

L’article 59 prévoit l’obligation, pour les collectivités territoriales, de provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers à hauteur des charges financières supplémentaires potentielles, en faisant des provisions pour de tels risques une dépense obligatoire des communes, départements, régions et organismes en charge du logement social.

L’article 60 précise le contenu du rapport annuel au Parlement sur la dette locale, reprenant une partie des dispositions de l’article 108 de la loi de finances pour 2012.

Enfin, un nouveau titre IV a été créé à la fin du projet de loi pour rassembler toutes ces dispositions.

Nul doute que le très long débat qui nous attend permettra d’approfondir ces différents points. J’en termine donc avec le compte rendu des travaux de notre commission sur ce projet de loi : la commission des finances a émis un avis favorable à son adoption et je vous invite à mon tour à l’adopter.

Pour conclure, permettez-moi de remercier notre rapporteur, Olivier Dussopt, qui a su coordonner l’ensemble des commissions saisies pour avis d’une main de maître, dans un gant de velours. (Sourires et applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

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